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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告

　　全国人民代表大会常务委员会：

　　十三届全国人大常委会履职以来，深入学习贯彻习近平生态文明思想，紧扣党中央决策部署和法律制度规定，连续开展了大气污染防治法、水污染防治法等环境保护法律的执法检查。今年开展土壤污染防治法执法检查，是依法助力打好污染防治攻坚战和净土保卫战的又一项实际行动，目的是发挥人大职能作用，推动各地区各部门落实法律责任，着力解决土壤污染农产品安全和人居环境健康两大突出问题，确保人民群众生命健康安全和土壤资源永续利用，确保党中央关于生态文明建设的决策部署落地生根见效。

　　执法检查组由中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书担任组长，沈跃跃、丁仲礼副委员长，杨振武秘书长和环资委高虎城主任委员任副组长，成员由全国人大常委会委员、环资委委员和部分全国人大代表共15人组成。7月27日执法检查组在京召开会议，听取了国务院及有关部门实施土壤污染防治法情况汇报。8月至9月，执法检查组分为3个小组，分别赴江苏、山东、甘肃、重庆、天津、河北等6个省市开展实地检查，深入到21个地市，召开18场座谈会，听取了地方政府和有关部门的汇报，与五级人大代表和专家学者、基层执法人员、企业负责人进行了深入座谈，广泛听取各方面的意见建议。同时，委托其他25个省（自治区、直辖市）人大常委会对本行政区域法律实施情况开展检查，实现了执法检查范围全覆盖。

　　这次执法检查有几个特点：一是深入学习贯彻习近平生态文明思想，所到之处检查组带头宣讲，号召各方面以实际行动确保党中央关于扎实推进净土保卫战的决策部署落到实处，及时传达习近平总书记对确保粮食安全、坚决制止餐饮浪费行为重要指示精神。利用“学习强国”平台组织开展法律知识专项答题，组织开展法律知识问卷调查，引导广大干部群众进一步增强法治意识，推动法律学习宣传贯彻。二是法律实施刚刚一年就跟进实施情况检查，把法律实施情况检查与立法工作放在同等重要位置。三是在疫情防控新常态下，采取常规检查与随机抽查相结合，网络调研与问卷调查相结合等方式，执法检查工作安全有序，全面掌握法律实施情况，着力提升监督实效。四是坚持问题导向，突出重点开展检查。紧密围绕“吃得放心、住得安心”的总要求，突出农用地和建设用地安全利用，深入了解法律实施情况，深入分析法律责任落实中的问题，依法推动解决土壤污染防治工作中存在的突出问题。五是将代表议案建议办理工作与执法检查相结合，通过召开座谈会，面对面听取人大代表、专家学者和基层执法人员、企业代表意见建议，全面、准确、深入了解法律实施情况。六是委托第三方开展评估，发挥研究机构、专家的专业优势和集体智慧开展技术评估，助力执法检查，推动精准、科学、依法防治土壤污染。

　　现将本次执法检查的主要情况报告如下：

　　一、法律实施进展

　　土壤污染防治法于2018年8月31日由十三届全国人大常委会第五次会议全票通过，于2019年1月1日起正式施行，填补了我国土壤污染防治领域的立法空白。法律实施以来，各地区各部门深入贯彻落实习近平生态文明思想和党中央决策部署，加快推进实施土壤污染防治法，立足预防为主、保护优先、分类管理、风险管控，采取一系列有效措施，遏制了污染加重趋势，保障了土壤环境质量总体稳定。

　　（一）全社会土壤生态环境保护意识增强

　　一是各省（自治区、直辖市）高度重视土壤污染防治法贯彻实施。地方主要负责同志或专题研究、或作出指示批示，加强组织指导，依法推动土壤污染防治工作。湖南省委书记、省人大常委会主任带队开展执法检查，北京、内蒙古、黑龙江、上海、浙江、广西、陕西、青海、新疆等地人大常委会主任或党组主要负责同志担任执法检查组组长，江苏、山东、甘肃、重庆、天津、河北等地人大常委会认真配合全国人大常委会开展现场检查，江西、河南、四川、宁夏等地结合执法检查同步开展土壤污染防治立法调研，山西、辽宁、吉林、安徽、湖北、福建、广东、海南、贵州、云南、西藏等地人大常委会扎实开展本行政区域内的执法检查。二是各地政府及其相关部门认真履行法定职责，积极推动土壤污染防治工作。地方政府加强土壤污染防治组织领导，加快部署和落实工作任务。相关部门依法推动土壤污染状况详查，推进落实农用地土壤环境质量类别划分、建设用地土壤污染风险管控等法律制度。三是企业土壤污染防治的自觉性和主动性不断提高，越来越多的企业认识到加强环境保护既是发展大局需要，也符合自身长远利益，依法治污、保护生态环境的法治意识和主体意识逐步增强。四是人民群众依法参与和监督污染治理的意识逐步增强，公众参与土壤污染防治的积极性不断提高，监督环保的行动更加自觉。

　　（二）依法开展土壤污染普查、调查、监测等基础工作

　　一是完成农用地普查。2019年6月，完成全国农用地土壤污染状况详查，基本查明了农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，并在耕地土壤环境质量类别划分、农用地安全利用等工作中应用。二是推进重点行业企业用地调查。针对在产企业、关停企业开展摸底调查。完成基础信息收集和风险筛查，对11.4万个地块开展调查。三是监测网络逐步建立。生态环境、农业农村、自然资源部门整合相关力量，统一规划监测站点设置，共布设约8万个监测点位，初步建成国家土壤环境质量监测网。

　　（三）依法加强土壤污染防治法规标准体系建设

　　一是推进配套部门规章和地方性法规。按照法律要求，国务院有关部门出台了《污染地块土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤环境管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》《农用薄膜管理办法》《农药包装废弃物回收处理管理办法》等部门规章；制定《土壤污染防治专项资金管理办法》《土壤污染防治基金管理办法》等配套文件，土壤环境监管和保障措施不断健全。地方立法加快推进，天津、山西、山东、湖北等地颁布实施土壤污染防治条例，湖南、广东、福建、重庆等地出台土壤污染防治法配套实施办法。二是推进标准制定修订。国务院有关部门制修订了《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》《农用污泥污染物控制标准》，肥料中有毒有害物质的限量要求、全生物降解农用地面覆盖薄膜等国家标准和《环境影响评价技术导则 土壤环境（试行）》《建设用地土壤污染状况调查技术导则》《受污染耕地治理与修复导则》《耕地污染治理效果评价准则》等一系列标准规范。

　　（四）依法加大污染预防、源头管控力度

　　坚持“预防为主、保护优先”原则，抓好工业、农业、生活污染源管控。一是加强工业污染源管控。推进重金属污染防控工作，实施重金属减排工程850多个。生态环境部组织开展耕地周边涉镉等重金属重点行业企业排查整治行动，整治污染源1400多家，切断污染物进入农田的链条，耕地周边工矿污染源得到整治。大幅减少进口固体废物种类和数量，2020年底前基本实现零进口目标。工业和信息化部制定发布《绿色制造工程实施指南》，推进钢铁等7大领域21个重点行业淘汰落后产能大幅减少工业固体废物产生，推动工业固体废物综合利用。31个省（自治区、直辖市）发布土壤污染重点监管单位名录，涉及企业1万余家。应急管理部牵头印发《防范化解尾矿库安全风险工作方案》，完成全国7687家危化品重大危险源企业、2.2万处重大危险源的督导检查，强化危化品重大危险源安全风险管控。完善排污许可证申请与核发技术规范体系，25个有关重点行业的技术规范均规定了土壤污染防治要求，指导地方核发排污许可证，对土壤污染重点监管单位提出明确的土壤污染防治责任和义务。二是强化农业面源污染防控。推进测土配方施肥，开展果菜茶有机肥替代化肥试点，开展耕地质量保护与提升，化肥农药施用量连续四年负增长。支持585个畜牧大县推进畜禽粪污资源化利用，全国畜禽粪污综合利用率达到75%。建设260个秸秆综合利用重点县和100个农膜回收示范县。实施耕地轮作休耕3000万亩，推广保护性耕作1.1亿亩，实施黑土地保护利用综合治理2270万亩。三是推进生活污染源管控。加大生活污水处理、黑臭水体排查治理，非正规垃圾堆放点整治力度。2019年以来，全国城市共排查污水管网27.8万公里，新建改造污水管网4.9万公里。截至2020年6月，全国地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例近90%。2019年，全国城市生活垃圾清运量2.47亿吨，无害化处理率99.2%。截至2020年6月底，全国排查出2.4万个非正规垃圾堆放点，整治完成率96.6%。印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划》，推进农村环境综合整治。

　　（五）依法推进土壤污染分类管理和风险管控

　　一是落实农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。截至2020年8月底，全国2384个县完成耕地土壤环境质量类别划分，占总任务量的86%。农业农村部、生态环境部印发了《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，组织召开全国受污染耕地安全利用现场推进会，建立月度调度制度。自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，明确要求矿山修复形成的耕地及其他农用地质量要达到土壤环境质量要求，联合农业农村部印发了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，依法落实农用地分类管理要求。二是落实建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。全国有30个省份已依法建立并公开建设用地土壤污染风险管控和修复名录。相关部门联合部署应用全国污染地块土壤环境管理信息系统，从建立地块清单到调查、评估、管控、修复等流程管理基本实现信息共享。生态环境部、自然资源部联合部署开展污染地块安全利用情况摸底调查和现场检查，推进污染地块安全利用率核算试点工作。

　　（六）强化法律宣传和实施保障

　　一是加强普法宣传。执法检查组在执法检查中推动土壤污染防治法的学习宣传贯彻，对地方各级党政机关、政府相关部门和企业开展问卷调查并组织开展法律知识专项答题活动。通过问卷和答题，进一步推进各级党政机关工作人员、企业负责人和广大社会公众学习法律重点条文规定，理解法律的精神要义。地方政府及其相关部门积极利用新闻媒体宣传土壤污染防治法，督促企业学习法律制度规定，引导公众了解土壤污染防治法和相关知识。二是加强资金保障。中央财政加大资金投入，2018—2020年累计安排土壤污染防治专项资金125亿元，支持土壤污染源头防控、风险管控、修复、监管能力提升等。推动建立省级土壤污染防治基金，撬动社会资本进入土壤污染防治领域，多渠道支持土壤污染防治工作。三是加强执法司法保障。最高法、最高检高度重视土壤污染案件审理，推进环境资源审判体系构建，印发最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）、关于开展检察机关参与土壤污染防治行动专项监督活动的实施方案，发布中国环境资源审判（白皮书）及典型案例。四是加强科技保障。科技部启动实施场地土壤污染成因与治理技术、农业面源和重金属污染农田综合防治与修复技术研发重点专项，投入国拨经费25亿元。农业农村部开展耕地重金属污染防治联合攻关，生态环境部组织开展土壤污染综合防治先行区建设和土壤污染治理与修复技术应用试点，不断提升土壤污染防治科技支撑能力。

　　二、存在的主要问题

　　土壤污染防治法实施一年多时间，各地区各部门依法开展大量工作，但土壤污染防治历史欠账多、治理难度大、工作起步晚、技术基础差，土壤污染形势依然严峻，法律实施中还存在不少问题，依法打好净土保卫战任务艰巨。

　　（一）法律学习宣传普及不够，法律责任落实有差距

　　法律第10条对法律宣传教育和科学普及作出规定。检查发现，一些地区法律宣传普及形式单一、范围窄，干部群众对依法防治土壤污染的重要性、紧迫性和治理的长期性、艰巨性认识不足。一些部门工作人员对法律不熟悉，对法律理解认识和依法办事能力不足。部分企业负责人学法不主动，对法律制度规定不够了解，依法防治污染的意识不强。公众对法律法规具体内容知晓率不高。法律多个条款规定了各级政府及其有关部门的法定职责，规定了企业污染防治的主体责任，强化了污染者、违法者的法律责任。检查发现，法律责任落实不够。一些地方政府对土壤污染防治重视程度不够，责任落得不实，存在压力传导逐级递减和“政热企冷”等现象。一些部门对法定职责认识模糊，履行职责不到位，多偏重于本部门、本行业的管理，协调协作不够。有的企业履行土壤污染防治义务不够到位。

　　（二）配套法规标准不健全，规划制度未落实

　　法律第48条规定的土壤污染责任人认定有关办法尚未出台，在土壤污染责任人不明确或存在争议时，污染者担责原则难以有效落实。法律第12条规定加强土壤污染防治标准体系建设，但有关污染和修复的标准不够全面、明确、具体，标准体系亟待健全完善。农用地土壤污染风险评估标准体系尚未建立，农用地风险评估规范性、权威性不够。法律第28条要求农田灌溉用水应符合相应的水质标准，但目前农田灌溉用水水质标准关于重金属的控制指标与农用地土壤污染风险管控标准相比存在缺项，可能产生“水质可达标，土壤仍污染”的问题。法律第61、66条等关于建设用地准入管理的规定，与土地管理法及其实施条例、城乡规划法、建筑法中有关规定缺少衔接。农药管理条例与土壤污染防治法在有关处罚条款方面不一致。法律第11条规定，设区的市级以上地方人民政府应当编制土壤污染防治规划，县级以上的地方人民政府应当将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。目前各地普遍存在未编制土壤污染防治规划或规划编制不科学的问题，法律制度落实不到位。

　　（三）农用地分类管理有待加强

　　法律第49条规定了国家建立农用地分类管理制度，但目前农用地分类管理尚未实现全覆盖，需要加快推进。法律第53、54、56条对安全利用类和严格管控类农用地地块应当采取的风险管控措施作出规定，但全国受污染耕地安全利用、严格管控措施尚未全面实施，各地工作进展不平衡，部分土壤污染较重的省份实现2020年底受污染耕地安全利用率90%左右的目标面临一些困难。法律第27、29、30条对农用地污染预防作出了规定，但检查发现农业面源污染防控压力大，农业废弃物处理机制不完善，废弃农膜、农药瓶回收处理能力不足，个别地区农膜在土壤中滞留时间长，残膜回收难。法律第57条对编制农用地修复方案作出规定，但当前农用地土壤污染修复方案的编制合理性有欠缺，修复技术不成熟，经济技术分析不足，修复成本过高。个别地区农用地土壤污染修复成本高达每亩数万元，甚至高达30万元/亩，脱离国情实际。

　　（四）建设用地风险管控亟待强化

　　法律第61条规定，列入建设用地土壤风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。个别地方将列入名录的污染地块作为公共服务场所使用，存在管理漏洞。法律第66条规定，未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。个别企业在建设用地地块没有达到土壤污染风险管控和修复目标要求的情况下，就急于开发利用。法律第67条对土壤污染重点监管单位生产经营用地用途变更时开展调查作了规定。个别地方对相应地块用途变更时未依法开展土壤污染状况调查。法律第40条规定实施风险管控和修复活动要做好废水、废气和固体废物的处置，设立公告牌等措施。有些项目实施过程中无公告牌，一些建设用地修复项目粗放施工，二次污染防治不到位。

　　（五）法律实施保障不足

　　法律第9条对土壤污染防治科学技术研究开发应用及人才培养作出规定。当前土壤污染修复和风险防控专业人员严重缺乏，专业人员培养不足。治理和修复关键核心技术原创性不强，科技研发投入评价机制不完善。法律第43、80条对土壤污染状况调查和土壤污染风险评估从业单位监管作出规定。但行业技术水平参差不齐，依靠信用系统强化对从业单位的监管工作尚未启动，存在市场无序竞争问题。法律第69条至74条规定了土壤污染防治的鼓励和保障措施。目前税收、金融等方面尚未出台相关细化举措，法律制度落实缺乏有力抓手。省级土壤污染防治基金尚未建立，土壤污染防治资金来源渠道少，资金保障能力不足。

　　（六）监督执法不够到位

　　法律第77、78条对土壤污染防治执法监管作出规定。地方反映，土壤污染的隐蔽性、复杂性强，执法监管的技术性、专业性要求高，执法人员不足、配置不合理，土壤污染防治专业能力较低，存在执法能力欠缺、违法问题发现不及时、违法行为查处力度不够等问题。据初步统计，截至2020年6月，全国各级生态环境部门共立案查处49起案件，罚款合计586.28万元。地方相关部门反映，存在土壤污染调查、修复过程环境监管不到位问题，“二次污染”隐患突出。现场执法缺少具体指导性文件，执法规范性不强。基层司法机关反映，土壤污染案件立案难、起诉难、执行难，执法取证技术鉴定花费时间长、费用高，影响司法办案效率。

　　三、意见和建议

　　土壤污染防治法为打好净土保卫战提供了有力法治保障。要高度重视，全面正确有效实施土壤污染防治法，坚持预防为主、保护优先，依法做好土壤污染风险管控和修复工作；坚持从实际出发、区别对待，因时因地因情因需有序有效推进工作；坚持突出重点、统筹兼顾，加快建立政府和社会共同参与的法律实施保障机制；坚持持续发力、久久为功，确保土壤污染防治工作在法治轨道上运行，确保让人民群众“吃得放心、住得安心”。

　　（一）切实提高政治站位，严格落实法律责任

　　各地区各部门要深入贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，认真贯彻实施土壤污染防治法，依法打好净土保卫战。要认真对照土壤污染防治法各项制度规定，严格落实领导责任、监管责任和工作责任，严格落实土壤污染防治目标责任制和考核评价制度。要把强化预防保护和风险管控原则贯穿土壤污染防治全过程，从源头上控制和减少新的污染发生，已经污染的土壤要坚决遏制污染加重趋势。要构建监管体制完善、责任机制明确、密切协调配合的土壤环境综合管理体系。坚持将土壤污染防治与大气污染防治、水污染防治、固体废物污染防治统筹部署、综合施策、整体推进。企业在生产经营活动中要认真做好隐患排查和污染监测，严格落实污染防治主体责任。

　　（二）健全配套法规标准，统筹协调推动工作

　　国务院有关部门要加快工作步伐、加强沟通协调，尽快研究出台土壤污染责任人认定办法等配套法规制度，修改与法律不衔接的法规，使法律法规保持系统性、一致性。要健全相关部门信息共享和协作机制，强化协同联动，形成工作合力。要完善法律配套制度与生态环境损害赔偿制度、公益诉讼制度方面的衔接机制。要严格落实土壤污染防治规划制度，科学编制土壤污染防治规划，依法将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。要加大土壤污染防治资金投入力度，鼓励指导地方加快推进落实省级土壤污染防治基金制度，加强资金投入绩效评价与考核。要加快研究制定土壤环境及监测技术规范，尽快形成科学严密、有机衔接的风险管控和修复标准体系，确保标准的制度化、规范化、可操作、可执行。地方人大、政府要主动担当尽责，加快地方立法，结合本地实际将法律制度落实落细，进一步织密织牢土壤污染防治的法制网。

　　（三）加强农用地风险管控和修复，确保“吃得放心”

　　加大农用地特别是耕地保护力度，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，依法实行严格保护。要因地制宜、分类施策，严格落实农用地分类管理制度。对安全利用类的土地，优先采取农艺调控、替代种植等措施，在能够保证安全的前提下进行利用，确保农产品安全。对于严格管控的重污染地块，按规定采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等措施，坚决从严管控风险，坚决杜绝危害人民群众生命健康安全的问题发生。要结合地方实际，加快开展耕地土壤污染成因排查与分析工作，加强农用地风险评估，强化污染源头管控。推动发展绿色有机农业，控制农业面源污染、对农药化肥实行总量控制并逐步减量使用，提高农用薄膜、农药包装物安全回收利用和无害化处理率。

　　（四）严格建设用地准入管理，确保“住得安心”

　　要严格落实土壤污染风险管控和修复名录制度，做好污染状况调查、监测和评估。建立健全部门联合监管机制，完善并强化建设用地准入管理，重点加强对土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更及使用权转让的监管。对存在污染风险的地块，不一定急于修复、急于使用，不能确保安全就坚决不用，特别是不能作为住宅、公共管理和公共服务用地。要根据土地不同用途、不同污染程度，按照不同管理要求，从实际出发，突出重点，把握好轻重缓急，扎实有效开展修复治理，力戒形式主义、盲目“一刀切”。

　　（五）强化法律保障落实，提高法律实施效力

　　要坚持需求和问题导向，整合优化科技资源配置，针对不同区域类型、行业特征、污染成因的污染场地，鼓励科研机构和企业针对性加大技术攻关力度，避免科研和实践需求脱节。对土壤污染共性问题，要集中力量攻关，开发易推广、成本低、效果好的修复工程技术与装备，形成标准化、模块化、可复制的治理技术模式，做好研发、转化、应用和推广工作。要建立土壤污染治理和修复从业单位信用评价制度，按照法律规定的范围和程序做好信息公开，加强对土壤修复行业的指导和事中事后监督，引导土壤修复行业健康发展。

　　（六）强化监督执法，严厉打击违法行为

　　要严格落实法律规定，着力强化人大监督、执法监督、新闻监督、社会监督。各级人大要切实履行法律监督检查职责，在每年听取政府环境状况和环境保护目标完成情况的报告时，要把土壤污染防治情况作为重要内容，积极督促、推动和支持本级政府及相关部门依法开展土壤污染防治工作。要充分发挥社会公众对土壤污染防治的监督作用，尊重社会组织和公众对污染土壤行为的知情权、报告权和举报权，依法规范社会组织和公众参与土壤污染防治，形成监督合力。要加强土壤环境监管、监测和执法能力建设，重点充实基层一线执法人员，提高执法人员专业素质和执法水平。要注重通过科技手段提高监管能力，加强土壤环境管理信息系统建设，鼓励发挥土壤污染防治领域有关技术单位和专家专业优势。要建立多部门联合执法机制，形成惩治污染土壤违法行为的强大合力。执法部门和司法机关要坚持有法必依、执法必严、违法必究，强化行政执法与刑事司法有机衔接，依法加强对土壤污染防治全过程监管。对典型违法案件要严惩重罚、及时曝光，对违法者严格追究法律责任，让法律利剑出鞘，彰显法治力量，维护法律权威。

　　同志们，今年是全面建成小康社会的收官之年，是打好污染防治攻坚战的决胜之年。土壤环境质量状况直接关系到农产品安全，关系到人民群众的身体健康、生命安全，关系到全面小康的成色和质量。要深入贯彻实施土壤污染防治法，依法推动解决土壤污染突出问题，以实际行动把习近平生态文明思想和党中央决策部署落实到位，为确保实现全面建成小康社会奋斗目标、加快建设美丽中国作出贡献。

　　以上报告，请审议。