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更好更充分发挥人大代表作用

　　文／席文启

　　习近平总书记多次要求更好更充分发挥人大代表作用。可以说，更好更充分发挥代表作用，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想中很重要的一个方面。更好更充分发挥代表作用，既与代表个人履职意识和履职能力密切相关，也与人大代表履职的学习培训、服务保障、管理监督工作密切相关，还与国家机关和社会各个方面对代表履职的支持程度密切相关。本文无意全面论述这个问题，只拟从人大及其常委会履职运行过程中如何更好更充分发挥代表作用的角度谈些意见。

　　重视在人民代表大会会议中更好更充分发挥代表作用

　　更好更充分发挥代表作用，表现在许多方面，其中一个重要方面就是要把人民代表大会开好，把代表大会的职权作用和民主优势发挥好。代表大会是全体代表集中履职充分发挥作用的最大舞台，是所有代表展示履职风采的最佳之地。北京市区两级人大积累了比较多的经验，其具体做法有四个方面。一是重视代表大会会议的作用。代表

　　大会是全体代表的盛大节日，也是代表与社会互动发挥社会影响力的重要场所。因此，把通常可以由常委会担负的一些工作提格移到大会上来进行，如立法审议表决、重大事项决定、政府专项报告审议监督等，可以动员全体代表集思广益、浓厚民主氛围，形成广泛社会影响。比如，在北京市的人代会上安排法规项目的表决通过、专项报告的审议监督等，都引起了社会的广泛关注；在西城区的人代会上，也曾经连续三次作出《关于加强环境建设共建和谐宜居西城的决议》《关于加强历史文化名城保护提升城市发展品质的决议》《关于扎实推进街区整理不断提升核心区品质的决议》，有效地动员了全区人民广泛参与相关工作。二是充分做好会前准备。包括按照代表意愿组织代表会前集中视察、召开代表团会议讨论报告初稿、召开代表预算审查会议对预算进行初审、组织代表酝酿提出议案建议等。三是科学组织会议实施。包括改进会议组织工作，诸如编发会议简报原汁原味反映代表提出的问题；通过媒体、网络实现大会与社会的直接沟通，让大会热点向社会广泛传播，也让社会关切进入会场，使代表大会履职与整个社会关注水乳交融。四是认真抓好会后落实。包括充分发挥大会中代表口头审议意见的作用，整理打捆送有关方面进行整改或作为工作参考，其采纳情况要向主任会议反馈并通报代表。这些做法有效地促进了代表履职积极性的发挥，也使代表发挥作用的空间得到了充分释放。实践证明，在动员代表履职、更好更充分发挥代表作用方面，发挥代表大会的功能优势是非常重要的一个环节。

　　为了更好更充分发挥代表作用，一些地方人大采取了召开“小人代会”或增加人代会次数的做法。比如，上海市区两级人大运用年中召开人大常委会扩大会议的方式发挥代表作用，将年中的常委会会议扩大到全体代表参加，让广大代表都来听取审议政府半年工作报告，包括听取审查上半年计划预算执行情况，审查批准上一年度决算等报告。一些地方创造了乡镇人大季会制的做法。比如，重庆市南川区水江镇人大在2007年创造了季会制的做法，即每个季度召开一次人代会，通过一年四次人代会，讨论决定重大事项、开展监督工作等，既解决了乡镇人大没有常设权力机关不能及时行使国家权力问题，也解决了更好更充分地发挥了代表作用问题；目前重庆市人大正在积极推广季会制的做法。这些做法打开了进一步更好更充分发挥代表作用的新路径。

　　重视在组织代表参与常委会专委会工作中更好更充分发挥代表作用

　　代表大会闭会期间，如何更好更充分发挥代表作用，笔者认为，最重要的就是把代表履职与常委会专委会工作结合起来。北京等地区在这方面一些做法效果不错。一是尽可能组织发动更多代表参与常委会工作。他们在立法、专题调研、专项视察、专题询问、执法检查、议案办理等工作中，尽可能扩大代表参与面，给更好更充分发挥代表作用提供制度保证。比如，北京市人大把重要立法活动扩展到市区乡镇三级代表全员参与，向各级代表以及相关利益群体征求立法意见建议。再如，北京市人大常委会曾经多次组织专题调研，包括2009年应对全球金融危机北京市经济发展战略调研、2010年制定“十二五”规划调研、2011年开展首都文化中心建设调研等，参与调查的代表都达到了百人以上。调研成果一方面以常委会党组名义向市委建言献策，一方面以常委会名义送达市人民政府研处，发挥了很好的作用。二是尽可能把代表履职与专门委员会的工作结合起来。众所周知，专门委员会的重要工作几乎都是与常委会工作联系在一起的，因此代表履职与专门委员会工作结合就是与常委会工作结合。现在北京市人大各个专门委员会大都组建了与自己专业密切相关的专业代表履职小组，专门委员会的履职活动都积极邀请相关专业代表小组的代表参加，请他们建言献策，把他们的行业优势、兴趣专长尽可能地发挥出来。几年下来，专门委员会有了自己相对稳定的代表依靠群体，代表履职也有了自己比较稳定的领域范围，两方面相得益彰。三是邀请代表列席常委会会议、专门委员会会议及各种专题会议。代表们参与了各种调研视察和执法检查活动，接触了实际，发现了问题，都有许多话想说要说，因此他们都积极接受邀请列席常委会、专门委员会以及各种专题会议，并且勇于发表自己的意见建议。由于他们的发言同样受到会议的重视和媒体的青睐，同样予以报道或记录在案，这不但调动了广大代表的积极性，而且也提高了会议的质量、浓郁了民主的氛围。四是组织代表参与代表建议督办工作。许多地方人大常委会在督办代表建议中重视发挥代表的作用。比如，河南省安阳市人大常委会从2010年开始，每年组织百名代表开展重点建议办理工作民主评议，对建议承办单位的办理态度、办理组织、办理效果听取报告、开展调研、进行评议并开展满意度测评，在有效促进了代表建议办理实效的同时，也激励了代表作用更好更充分发挥。北京市海淀区人大、温州市龙湾区人大也有类似做法。至于在常委会安排重要工作、做出重大决定方面，通过各种形式征求代表意见、吸收代表参加，包括制定立法规划计划、监督工作计划等，在许多地方人大已经形成常规性规范机制。

　　重视在创新代表工作和创新代表履职形式中更好更充分发挥代表作用

　　习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。目前，搭建代表履职平台、创新代表履职机制方面各地人大都作出了很大努力，取得了很大成绩。前者包括建立代表履职的实体性平台——代表之家、代表联络站、代表联系点、代表工作室等，也包括建立各种方便代表履职的网络性平台——民情政情的发布、履职信息的交流、代表联系选民的微信群、选民群众有事找代表的二维码等。后者包括建立代表联系选民月、代表联系选民周、代表接待选民日机制、开展代表听民声聚民智惠民生、代表进社区进企业进基层等主题活动。这些代表活动开展的比较广泛且已为大家所熟知，不再赘述。

　　在创新代表服务工作、创新代表履职形式方面，还有一些好的经验和做法，颇有推广价值，略作介绍。其一，增强代表履职力量、延伸代表联系选民范围。比如，为了解决一些街道代表数量少难于开展监督工作的问题，山东省菏泽市在全市范围内的街道建立了人大监督员制度。即由各个选区在选民中推选一定数量的人大监督员，这些监督员与代表一起开展对所在街道各方面工作的监督活动。再如，为了解决扩大代表联系群众面问题，北京市通州区新华街道人大工委建立了选民代言员制度。在选民中推选选民代言员，不定期地走街串户听取选民意见，然后与选区人大代表沟通交流。由代表就选民诉求进行回应，或转由人大街工委协调办事处予以解决。其二，增强代表工作力量，聘用代表事务助理。为了解决乡镇街道代表履职服务力量不足问题，北京各区人大常委会想出一些办法。比如，朝阳区人大在街道和乡镇层面专门配备了“代表事务助理”，即用政府购买服务的方式，招考聘任专职人员，为代表履职提供服务。丰台区、大兴区、昌平区等也有类似做法，还有的区人大常委会为乡镇街道聘用代表履职服务人员提供资金支持。其三，建立街道选民代表会议制度或街道议事代表会议制度，让代表在带动街道选民开展民主议事、民主决策、民主管理、民主监督方面发挥骨干作用。从广东深圳、江苏苏州、浙江绍兴、安徽合肥、山东滨州、河南信阳、贵州六盘水等地的情况来看，不论采取何种方式，这些街道层面的议事组织都是人大代表在发挥基础性、骨干性作用，由此既更好更充分发挥了代表作用，也带动并扩大了人民群众的有序政治参与，解决了街道层面民主最后一公里的具体形式问题，推动了全过程人民民主在基层的实践。这些创新性的代表工作形式和代表履职形式，一方面扩大了做好代表工作的力量，一方面也激发了代表履职的活力，调动了代表履职的积极性主动性，促进了代表作用更好更充分的发挥。

　　重视在建好用好代表小组中更好更充分发挥代表作用

　　根据法律规定，代表小组是代表闭会期间开展活动的基本单位和开展代表履职活动的基本形式，在闭会期间发挥着重要作用。作为基层人大工作机关（机构），应该高度重视代表小组的组建、代表小组相关制度的制定、代表小组负责人和联络员的配备和培训、代表小组开展工作的方式方法的指导等，尤其是要加强对代表小组开展工作的领导和帮助。值得注意的是，过去代表小组基本上是按照地域相近的原则建立，近年来有一个很大的变化，越来越多的地区按照代表专业或者履职功能组建代表履职小组，更大地调动了代表履职的积极性主动性，发挥了以前地域性代表小组发挥不了的作用。

　　从地方实践新经验来看，设立代表小组有这样几种方式：一是由各专委会牵头组建的专业性代表履职小组。这些来自各个专业的代表，围绕着专委会各个阶段的工作重点开展相应的专业性活动，大大拓展了专委会的专业工作力量，也为专业性代表在自己的专业领域里运用所长发挥优势提供了新的用武之地。比如，北京市十六届人大组建了14个这样的专业代表小组，东城区十七届人大组建了10个专业代表小组，延庆区也组建了4个专业代表小组。二是按照自报公议原则组建的功能性代表履职小组。比如，北京市的一些乡镇人大将代表分别组织在综合经济、社会事业、社会治理、精神文明等功能性小组里，对应政府经济建设、社会工作、基层治理、精神文明建设等类别，分别开展监督工作，逐渐形成具有某种特定专长的代表监督小组，有利于代表作用的发挥。三是按照群众需要组建的特长性代表小组。比如，浙江省杭州市萧山区人大把代表组建为擅长专业经营、土地流转、纠纷调解、法律服务等等特长性代表小组；各小组轮流进家进站接待有相应需求的群众，为群众提供专业性服务（须提前发布安民告示）。北京市昌平区南口镇也有类似的特长性代表小组，流动性地为全镇有相关需求的乡村提供乡村治理、住宅建设、农艺技术、扶贫帮困等方面的服务。这种专业性、特长性或功能性的代表小组，一方面以代表小组专业擅长为地区发展提供了助力、为选民群众提供了服务，同时也调动了代表履职的积极性主动性，更好更充分地发挥了代表的作用。

　　重视在发挥代表专业优势拓宽代表履职范围中更好更充分发挥代表作用

　　发挥专业所长，贡献真知灼见。出身于某个行业、专业领域的人大代表，习惯于从自己职业、行业、专业的角度出发，观察问题、分析问题、提出问题，推动问题的解决，在自己专业行业领域里发挥了很大的作用。这一点无可非议，因为他们稔熟本专业本行业，既知道问题所在，也知道解决问题的出路所在，这样的履职可谓驾轻就熟、得心应手。许多专业代表在这方面出手不凡，提出的高质量的议案建议，为行业发展做出了贡献。

　　不断拓宽视野，扩展履职范围。对于这样的代表，一方面应该鼓励其继续发挥专业优势，一方面也应该鼓励学习新的知识开阔自己的眼界，超越自己的行业局限，争取在其他领域里也能够履行好自己的代表职责。从一些代表的履职经验来看，这些专业性代表也的确可以在发挥专业优势的同时，兼顾一些其他方面的履职。比如，关注与自己专业优势相关联的一些领域，关注本地区改革发展稳定的大事，关注本地区群众的民生问题等等。比如，出身于医疗行业的全国人大代表姜健，刚当选代表时只能就医疗卫生方面的议题发表意见，后来经过自己的努力学习走访各方面专业人士，获得了多方面的履职能力，扩大了自己履职的范围，为人民为国家作出了更多的贡献。又如，出身于律师行业的全国人大代表高子程，一方面为律师行业的健康发展和执业环境改善提出了很多专业性的意见建议，一方面关注国家法治建设、关注司法公平公正、关注民生事业发展等，也提出了很多很好的意见建议。因此，对代表履职提出适当要求，既有利于人民和国家，也有利于更好更充分发挥人大代表的作用。这也是加强代表履职能力建设的题中应有之义。

　　重视在国家机关密切联系代表听取代表意见中更好更充分发挥代表作用

　　中央2015年18号文件对加强国家机关同人大代表的联系专门提出了要求，“一府两院要加强同本级人大代表的联系，通过多种方式听取代表对有关工作的意见建议。政府研究出台重大工程项目或者涉及民生的重大举措，应当听取代表的意见建议。代表依法提出约见有关国家机关负责人的，县乡人大应当及时联系和安排，有关国家机关负责人或者其委托的人员应当认真听取代表的意见建议。”地方国家机关包括人大和“一府一委两院”，这些国家机关积极加强与代表的联系，认真听取代表对自己工作的意见建议，也是更好更充分发挥代表作用的重要方面。

　　不少地区在这方面有一些好的做法：一是认真办理好代表议案建议。代表议案建议是宪法法律赋予代表的重要权利，是代表履职的重要途径，也是代表努力做到“民有所呼、我有所应”、解决群众急难愁盼问题的法定渠道。比如，湖南不断探索完善省政府领导领办重点处理建议制度。2022年，首次实现省政府领导领办重点建议全覆盖；2023年政府主要领导亲自领衔办理重点建议，与人大代表一起深入现场，研究问题、解决困难，高位推动办理工作落地见效，取得了重要成果与经验。这对代表履职提出高质量议案建议具有很大激励作用。二是重大事项自觉邀请代表参与，听取代表意见建议。比如，北京市人民政府每年征求代表对民生实事项目的意见建议，并把不少代表建议纳入民生实事项目；政府重要决策前的重要座谈会、论证会、听证会，都会邀请相当数量的代表参加；起草年度工作报告以及报告草稿也均提前向代表征求意见，根据代表意见建议进行修改完善。三是积极聘请人大代表参与相关监督工作。比如，北京市人民政府系统的行风监督员、法院检察院系统的人民监督员，从人大代表中聘用的占相当大的比例，而且这些代表也的确发挥了很好的作用。北京法检两院还经常就他们工作中采取的新改革措施、新技术手段邀请人大代表参观视察，既是向代表展示汇报也是请代表发声监督。“两院”还经常向代表发送微信简报，把最新的工作动态向代表通报，使代表及时了解工作状况。这就使得代表审议两院报告时常常出现的“不了解”现象大为减少。

　　无疑，这也是发挥代表作用的一个重要渠道。其实，不但各国家机关应当密切联系代表，而且各党派团体、国家企事业单位也应当密切联系代表，办理好代表议案建议，听取代表的意见建议，这一方面可以更好更充分发挥代表作用，另一方面对这些组织和单位的工作也有百利而无一害。

　　余论

　　笔者认为，在更好更充分发挥人大代表作用方面，有三个问题需要引起进一步重视。第一，需要进一步把代表工作从整体上重视起来。人大代表绝大多数都是兼职代表，除了履行代表职务，还要做好本职工作，而且，他们不像西方议会的专职议员有私人秘书或私人助手。从这个角度看，我们从事代表工作的部门和人员，都是这些兼职代表的集体秘书或集体助手，尽可能以一流的服务保障工作，为代表履职提供更及时、更方便、更优质的服务，尽可能减少其后顾之忧、尽可能调动其履职积极性能动性主动性，更好更充分地发挥代表作用，就是做好代表工作的神圣使命和重大意义所在。进一步提高这方面的认识很重要。第二，在更好更充分发挥代表作用方面还有进一步提升的空间。比如，进一步推广一些地方人大创造的开好人代会甚至增加人民代表大会会议的做法。又如，进一步为代表发挥作用提供更好更充分的履职服务保障的做法。再如，进一步扩展代表发挥作用的制度机制空间。在代表大会会议期间，可否在通常性小组审议的基础上适当增加全团审议和大会专题审议的场景？可否制定规则用以避免有时候代表意见建议上不了简报、出不了小组等现象？就是说，在更加科学合理地运用具体制度机制为代表作用的进一步发挥提供制度机制保障方面，还有进一步作为的空间。第三，做好代表工作是全党全社会的事情。习近平总书记在中央人大工作会议讲话中指出：坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。同样道理，做好代表工作更好更充分发挥人大代表作用，也是全党全社会的共同责任，是所有国家机关的共同责任。而且，做好代表工作，也绝不仅仅是目前已经熟悉的几项工作，上面所说的有些工作是过去关注不够的。比如，在代表大会会议中如何发挥代表作用问题、各个国家机关都要密切联系代表做好代表工作问题等，都应予以更多的关注，才能把人大代表作用更好更充分地发挥出来，从而把人民代表大会制度的优势更好更充分地发挥出来，把坚持和完善人民代表大会制度的事情办得更好。

　　（作者系北京市人大制度理论研究会原副会长）