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“两个联系”为抓手代表工作上台阶

　　文／李伯钧

　　新时代新征程明确提出了以“两个联系”为抓手做好人大代表工作、更好发挥代表作用的新的更高的要求。需要准确把握“两个联系”的内涵、正确认识代表的作用，从机制上研究、在实践中落实好这项重要要求，推动代表工作提质增效。

　　准确把握“两个联系”的内涵

　　2013年11月党的十八届三中全会通过的“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”要求，加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。结合中央全会要求和人大工作实际，十二届全国人大常委会委员长张德江明确提出，应该着重围绕“两个联系”“一个发挥”的思路来开展代表工作。

　　2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确提出：“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。”“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。”

　　2015年6月的中央18号文件为加强县乡人大工作和建设，提出了密切人大代表同人民群众联系、加强国家机关同人大代表联系的具体要求。

　　2019年12月，全国人大常委会办公厅在北京召开的深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、加强和改进人大代表工作交流会，明确了习近平总书记关于人大代表工作的重要论述，其中的两项内容包括：各级国家机关密切同人大代表和人民群众的联系，各级人大及其常委会“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”；支持和保证代表依法履职，发挥好代表了解民情、反映民意、汇集民智的作用。

　　习近平总书记在2021年10月中央人大工作会议的重要讲话中要求，人大代表要充分发挥作用，丰富联系人民群众的内容和形式，做到民有所呼、我有所应，展现新时代人大代表的风采。各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。在2022年10月党的二十大报告中又特别强调，加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。

　　2021年11月正式印发的《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作的意见》（参见2021年12月27日《人民日报》全国人大常委会办公厅负责人答记者问），特别对充分发挥人大代表作用提出了5个方面的明确举措和要求，包括密切国家机关同人大代表的联系、密切人大代表同人民群众的联系。

　　2023年3月，十三届全国人大常委会委员长栗战书在十四届全国人大一次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出，贯彻习近平总书记“密切常委会同人大代表的联系，密切人大代表同人民群众的联系”重要指示精神，五年来代表工作的实践使我们加深了对习近平总书记关于代表工作重要论述的认识。“两个密切联系”体现的是人民当家作主的国家性质和全过程人民民主的制度优势，深刻揭示了代表工作的根本目的、内在要求和工作规律。我们认真落实“两个密切联系”，使代表更好成为党和国家联系人民群众的重要桥梁和渠道。

　　2023年6月，十四届全国人大常委会委员长赵乐际在十四届全国人大常委会三次会议闭幕会上的讲话中，明确提出落实好“两个联系”要求：习近平总书记提出，国家机关要加强同人大代表的联系，人大代表要密切同人民群众的联系。密切联系人民群众是人民代表大会制度的内在要求，是人大工作活力之源和代表履职尽责之基。要加强常委会同人大代表的联系，拓展代表参与常委会工作的广度和深度，丰富代表联系人民群众的内容和形式，听取和反映群众的意愿呼声。7月在山西调研时指出，要深入践行全过程人民民主，以加强国家机关同人大代表联系、人大代表同人民群众联系这“两个联系”为抓手，拓展和深化人大代表工作。11月在重庆调研时强调，要以“两个联系”为抓手深化拓展代表工作，支持和保障代表更好依法履职，当好党和国家联系人民群众的桥梁。

　　由上观之，党的十八大以来的中央有关文件、习近平总书记和几任委员长都从不同角度强调了“两个联系”与发挥人大代表作用。应当说，从国家体制来说，各个国家机关（当然包括人大常委会和“一府一委两院”）都要加强同人大代表、同人民群众的联系，人大代表加强同人民群众的联系。具体到人大机关，就是加强人大常委会同代表的联系、代表同人民群众的联系。因此，对“两个联系”的理解可以有广义、狭义之分，从坚持和完善人民代表大会制度层面说要强调前者，从人大是“四个机关”的定位和要求说则强调后者，落脚点是充分发挥代表作用，更好地做好新时代的人大代表工作。

　　正确认识代表的作用

　　人大代表作为国家权力机关的组成人员，在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中发挥着重要作用。全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。这就是代表法规定的人大代表的作用。

　　具体来说，代表的作用在现实中主要体现在这些方面：一是参加决策的作用。人大依法行使职权，讨论和决定重大事项和项目，都需要通过代表积极地、集体地参加才能得以实现。代表对人民代表大会会议上各项议案、报告的审议、表决，直接关系到这些议案、报告的通过与否，关系到决策的结果。人大决策的民主化、科学化、依法化的水平，反映着代表参加决策的能力和水平。二是督促推动的作用。人大通过的法律、法规或者决议、决定能否得到有效实施，是与人大的监督工作、与代表的共同努力分不开的。代表在自己参加的生产、工作和社会活动中，有义务协助宪法法律的实施，督促“一府一委两院”有效地开展工作。“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法的状况，反映着代表督促推动的力度和效果。三是桥梁纽带的作用。代表来自人民、服务于人民，植根于人民群众之中，与人民群众有着天然的、紧密的联系。代表在本级人大会议期间和闭会期间，认真履行代表职责，一方面体察民情、反映民意，另一方面宣传动员、组织落实，做到下情上送、上情下达，努力为人民群众、为党和国家排忧解难，可以起到党和国家联系人民群众的桥梁纽带的作用。四是模范带头的作用。代表在日常工作和社会活动中，模范地遵守宪法和法律，努力搞好代表履职和本职工作，并自觉接受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督。

　　应当说，人大代表发挥的上述作用是其他任何人都不可替代的。人民代表大会在国家政权体系中处于主导、核心和基础的地位，其重大作用的发挥依赖于代表积极作用的发挥。目前我国有277万多名五级人大代表，如果普遍地、积极地发挥作用，人民代表大会制度的有效坚持完善运行、国家的改革发展稳定、中国特色社会主义事业的推进，就有了一份坚强的保障。

　　党的十八大以来，党和国家的有关文件特别强调发挥人大代表在党和国家与人民群众之间的桥梁纽带作用。这就要求人大代表提高政治站位，更加密切联系群众，认真参加履职活动，努力为人民服务，积极宣传并带头贯彻宪法法律和党中央大政方针，并善于在联系群众、接触实际中，发现带有普遍性、共性、典型性的问题，推动从制度上、法律上、政策上予以解决。这就要求人大及其常委会以及其他国家机关，深刻认识人大代表代表人民依法参加行使国家权力这一职责定位，丰富联系代表和人民群众的内容和形式，支持和保证代表依法履职。2021年3月和2022年3月十三届全国人大四次和五次会议分别对全国人大组织法和地方组织法作出修正，将充分发挥代表在发展全过程人民民主中的作用等写进法律。

　　现实中，一些人包括有的人大工作者、人大代表讲人大代表的参政议政作用，这是不准确的，因为参政议政是人民政协的三大职能之一、是政协委员履职发挥的主要作用，在人大就要讲“法言法语”。还有一些地方，对作为兼职的人大代表以量化指标，事实上变相摊派党政事务和民生事务等，也是不妥当的。

　　关键是密切“两个联系”充分发挥代表作用

　　我国宪法和相关法、党的十八大以来党和国家有关文件，都分别规定了国家机关要经常保持同人民群众以及同人大代表的密切联系、代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系的要求。这些年来，全国和地方各级国家机关特别是人大常委会在联系人大代表、代表在联系人民群众方面做了大量工作，推动了代表工作卓有成效地开展。“抓手”是指人手可以把持或者抓握的部位，比喻进行某项工作的入手处或者着力点。当前以“两个联系”为抓手做好人大代表工作，关键是在“两个联系”的“密切”上下功夫，即要感情亲密、关系亲近，观察仔细、保证周到，在“密切”联系的内容上于法周延、于事简便，方式方法上灵活多样、求真务实，服务保障上千方百计、措施得力，使人大代表忠诚为党分忧、忠实为民代言以充分发挥作用，使代表工作提质增效。现实中，需要建立健全“两个联系”的机制，以积极反映群众诉求、解决民生难题，使代表工作有声有色、丰富多彩，也增强国家机关工作的生机和活力。一定要把人民是否拥护、赞成、高兴、答应和满意，作为衡量国家机关工作和人大代表工作得失的根本标准。

　　一是加强人大常委会同人大代表的密切联系。这是人民代表大会的制度性安排，是做好人大工作的重要基础，可以使人大常委会制定出的法律或者法规和作出的决议、决定，符合改革开放和中国式现代化的实际、符合人民群众的意愿和要求并通过人大代表的宣传和带头作用促进其贯彻落实。针对这项工作以往存在的制度化常态化不够完善的问题，根据新修正的全国人大组织法、地方组织法的规定，人大常委会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系，听取代表的意见和建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用。人大常委会加强联系代表工作的统筹和组织，在制定代表工作计划时，在精心组织代表各项活动中，贯穿和落实常委会联系代表这条主线。坚持和完善常委会组成人员联系代表机制，健全专门委员会、工作委员会联系相关领域、相关专业代表机制，通过邀请代表列席会议、参加执法检查和调研等方式，拓展代表参与常委会工作的广度和深度，自觉接受代表监督。常委会在审议重要议案以及作出重大决议或者决定前将草案印发有关代表征求意见，在人大预算审查、政府债务监督、国有资产管理监督和财税法治工作中注意联系代表。建立和完善基层立法、监督联系点等，到基层开展调研时听取当地代表和人民群众的意见和建议，并通过代表来扩大公民对人大工作和活动的有序参与等。支持下一级人大常委会加强同当地选举产生的本级人大代表的联系，推动代表议案建议工作“两个高质量”，进一步强化人大代表履职服务保障和管理监督。大力推动代表通过代表视察调研和参加代表小组等活动、通过代表的“家站室点”工作平台和网络平台这“两个平台”建设等方式更加密切联系群众，建立健全代表和群众意见的分级反映、处理、落实、反馈机制。这也让群众感到，代表不仅在报纸上、电视里，更是在身边、在现实中，让更多的人看到代表是如何履职的，使我们的制度自信有更广泛的群众基础，让整个社会乃至世界看到我们的制度优势。

　　二是加强“一府一委两院”同人大代表的密切联系。这是“一府一委两院”的法定义务、支持代表执行代表职务的重要内容、接受人大和人民群众监督的重要体现，以此保证更好地依法行政、依法监察、公正司法，推动提高国家治理体系和治理能力现代化水平。针对有的时候、有的地方有关机关对这种联系的程度不够重视、措施不够得力、方法不够灵活、保障不够到位等问题，要注意改进这种联系工作的内容和方式。例如，在人大会议上认真听取并注意采纳代表的审议意见，在人大闭会期间积极协助代表开展活动，认真办理代表提出的议案或者建议，对代表在联系群众过程中了解和反映的困难和问题积极予以回应、努力加以解决，通过多种方式经常就有关问题征求代表的意见和建议，为代表依法履职提供保障。特别加强“一府一委两院”同人大代表联系的组织领导，建立健全向代表通报情况、协助代表开展活动、代表议案或者建议办理、重大决策征求代表意见、接待代表来访等制度。这方面还要注意做好与人大常委会联系代表的配合，人大常委会统筹推动“一府一委两院”加强和改进联系代表工作，明确代表参加“一府一委两院”活动主要是反映问题并推动解决。

　　三是加强人大代表同人民群众的密切联系。这是代表的法定职责和光荣使命，天经地义、名正言顺。我国五级人大代表实行兼职制，生产、工作和生活在人民群众之中，熟悉和了解各方面的实际情况，特别是人民群众的所思所想所盼，这是人民代表大会制度的优势。针对有的代表联系人民群众主观上不积极、主动、热情和客观上不知道如何或者不方便去联系的问题，需要不断丰富这种联系的内容和形式，使人大代表既代表群众、做群众的“知心人”，又引导群众、当群众的“带头人”，主动宣传阐释、贯彻落实党和国家的决策部署。密切代表同人民群众的联系，落脚点是畅通社情民意表达和反映渠道，努力做到民有所呼、我有所应。因此，要围绕中心、服务大局，立足基层、形式多样，上下联动、注重实效，总结经验、健全机制。代表在联系人民群众和履职的全过程中，一定要注重推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，及时将人民群众的呼声和诉求收集起来，以一定的方式反映给党委、政府和其他有关方面，推动改进工作和解决实际问题。对于一些因条件不具备、一时难以解决的问题，代表要做好引导、疏导、教育工作，化消极因素为积极因素，争取人民群众的理解和支持。现实中人大代表反映解决的问题，可以小到一个路灯怎么点亮、一个路上下水井盖怎么装好，大到一个企业如何盘活、一个产业如何兴旺，关键是要看准当地党委想干的、有关机关能干的、人民群众盼着干的，形成合力，共同推动有关问题的解决。总的要求，代表的履职意识要更强、职责定位要更准、作用发挥要更好，以实际行动践行“人民选我当代表、我当代表为人民”的光荣使命。

　　需要指出的，我们通常讲的人大代表工作与代表履职既有联系又不等同，主要是指人大及其常委会围绕“两个联系”对作为人大主体的代表依法履职、发挥作用所做的组织安排，同时代表积极参与推动、全党全社会大力支持保证的工作。建功新时代、奋进新征程，贯彻落实党的二十大和中央人大工作会议的精神，加强代表工作能力建设，以“两个联系”为抓手充分发挥代表作用，深化和拓展代表工作使之再上一个新的台阶，为积极推进人大工作的高质量发展，全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献智慧和力量。

　　（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）