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基于人大监督视角 提升院前医疗急救服务效能和水平情况研究

　　文／刘玉芳
《北京市院前医疗急救服务条例》（以下简称《条例》）于2016年7月市十四届人大常委会第二十八次会议表决通过，2017年3月1日起实施。《条例》实施以来，市人大常委会通过开展执法检查、议案督办、听取审议政府专项工作报告、专题询问等多种监督方式，持续推动政府改革创新体制机制，取得明显工作成效。2021年5月，市十五届人大常委会决定修改条例，将部分重要改革成果予以固化。为推动新修改的《条例》更好落地见效，市人大常委会将检查《条例》实施情况列入了今年的监督工作计划。
我们按照主题教育要求，将主题教育活动与执法检查调研同谋划同开展，赴北京急救中心、部分区的院前及院内医疗急救机构开展了深入调研。为保证调研工作质量，此次调研检查重点明确，聚焦市委关于强化首都公共卫生应急管理体系建设的决策部署，以及统一指挥调度、院前院内急救衔接、社会急救能力建设等条例新修改的内容开展重点检查。紧扣群众需求，针对急救电话的接听受理、救护车组救治和转运两个与人民群众直接相关的服务环节，组织委员代表赴120调度大厅现场旁听急救电话、跟随院前救护车检查患者救治全过程，开展“蹲点式”检查调研，掌握最真实的第一手资料。践行全过程人民民主要求，在常委会门户网站向社会征集意见的同时，利用代表家站平台，组织市、区、乡镇三级人大代表征求了6167位市民群众的意见建议，有效扩大群众参与度。市区联动推进，与朝阳、海淀、丰台、房山、顺义、密云区人大常委会共同开展检查调研、座谈交流、意见征集，提升调研工作的全面性和精准性。组织部分委员代表参加急救培训课程，以“沉浸式”调研深入检查社会急救培训规范开展情况。
《条例》实施进展与成效
院前医疗急救服务体系不断完善。制定《中共北京市委北京市人民政府关于加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见》，将院前医疗急救体系纳入首都公共卫生应急管理体系建设范畴，明确院前医疗急救服务体系建设的目标和要求。印发《关于加强本市院前医疗急救体系建设的实施方案》，完善全市急救网络布局。目前，全市已建成470处院前医疗急救设施和21个救护车洗消站点，配置院前救护车1066辆，其中负压救护车437辆。制定《关于完善院前医疗急救经费保障机制的实施意见》，明确市、区两级财政保障范围和标准。通过定向培养、院内医师轮转、编制招聘、劳务派遣、购买服务等多种途径补充院前急救工作人员。
全市院前医疗急救实现统一指挥调度。实现120一个急救号码面向社会提供院前医疗急救服务，将999中心符合条件的60个车组纳入120调度平台统一指挥调度。2022年，全市120电话接听量189万余次，出车近92万次，均达到历史最高峰；全年急救呼叫满足率99.50％，平均急救反应时间16.04分钟，达到历史最好水平。
院前院内急救衔接效率不断提高。建立院前院内医疗急救信息衔接平台，现已实现120指挥调度中心、部分救护车与协和医院、宣武医院、安贞医院等32家医院信息共享，提高院前院内交接效率。在全市二、三级医院推广急诊预检分诊分级，优先保证危重症患者的救治。结合120指挥调度中心发送的医疗机构床位短信通知，引导患者和家属合理选择就诊医院。
社会急救能力建设持续强化。制定《北京市重点公共场所社会急救能力建设三年行动方案（2021年－2023年）》，首次对本市社会急救能力建设进行系统规划。目前，全市重点公共场所已配置AED近5000台，其中地铁站、火车站、各级各类学校已实现AED全覆盖，多例在公共场所突发心脏骤停的患者得到成功抢救。《北京市社会医疗急救授证培训课程教学大纲及设施设备指导目录》等文件出台并动态修订，北京市社会急救培训质量控制与改进中心成立，全市社会急救培训工作更加规范开展。
非急救医疗转运服务逐步剥离。目前，120指挥调度中心接到非急救转运呼叫后首先告知可拨打999电话，逐步减少非急救派车。近3年，市红十字会年均受理非急救要车任务近10万次，派车7万余次。
疫情防控常态化期间，全市院前医疗急救系统经受住了连续作战的考验。3年来，共完成相关转运任务近23万次，为疫情防控作出了重要贡献。
存在的主要问题
全市院前医疗急救服务发展水平仍不均衡。《条例》第三条、第四条、第五条在明确院前医疗急救服务的公益属性和基本公共服务定位的基础上，要求市政府加强领导，明确划分市、区政府及其有关部门的责任，持续保障事业发展投入，保障院前医疗急救事业与经济社会发展和居民需要相适应。调研发现，北京急救中心及其在四个区的直属急救站点，由市级财政全面执行新的财政保障政策，保障很好。但各区因重视程度和财力原因，在运行经费保障、设备配置、人员配备等方面差异较大，急救站点运转方式多元、管理体制多样，服务质量指标差距较大。有些财力薄弱的区，急救站点运行保障只能由承接院前医疗急救工作的医院和社区卫生服务中心自行补贴，加重了承接单位的负担，从长远看这些区的院前医疗急救服务内生动力不足，发展稳定性和可持续性不强。
院前医疗急救人员短缺问题突出。《条例》第四十一条明确了加强院前医疗急救人员队伍建设是市、区政府的法定职责，市政府相关部门应当制定完善有关保障制度。调研中院前医疗急救机构普遍反映，院前急救人员短缺问题较为严重，人员招不来、留不住现象普遍存在，部分急救站点因缺少人员难以正常运转。各区为缓解医护人员紧缺的现状，普遍采用由基层医疗卫生机构的医护人员兼职承担院前医疗急救工作的模式。但调研发现，基层医疗卫生机构“活多人少”的现象长期存在，院前医疗急救服务响应保障困难。
信息化支撑作用发挥不够。信息化建设是提升院前急救服务效率的重要支撑，《条例》第十七条、第二十四条、第二十六条对本市加快推进信息化建设作出了规定。目前本市虽已初步建立120指挥调度中心、部分救护车与32家医院信息共享机制，但全市尚有100多家具备急诊接诊能力的医疗机构没有实现信息互通，无法满足市民群众实时了解不同医院的急诊接诊能力、车载设备设施检查结果共享、在线技术指导等优质院前医疗急救服务需求。同时，市、区之间信息化发展水平差距较大，市级已经完成了院前医疗急救电子病历系统、电子收费、电子票据等信息化建设，但部分区属院前医疗急救机构的病历书写、费用支付等还需要手工完成，工作效率较低。
社会急救知识和技能普及度不高。院前医疗急救的成功率不仅取决于专业服务的能力和水平，也与公众自救互救的意识和能力密切相关。因此，《条例》第五章对加强社会急救能力建设进行了规定。目前，本市经过系统培训取得急救培训证书的公众比例约为4％左右，相较于发达国家40％以上的水平仍有很大差距，群众不会用、不敢用急救技能和急救设施的现象较为普遍。在征求意见过程中，市民群众还反映了社会急救知识和技能培训的获取途径较少，急救呼叫号码统一为120、让行急救车辆、实施紧急救助损害免责等法律法规规定的宣传不够，社会知晓率还较低。
非急救医疗转运服务还缺乏制度规范。为避免非急救转运占用宝贵的院前医疗急救资源，《条例》第三条规定院前医疗急救与非急救医疗转运实行分类服务和管理，第六十四条规定由市人民政府制定非急救医疗转运服务的管理办法。目前，市卫生健康委牵头起草的《北京市非急救转运服务管理办法（试行）》还处于征求意见阶段。非急救医疗转运服务的标准规范和监管机制还不明确，市民的非急救服务需求还不能得到很好满足。
对策建议
坚持院前医疗急救服务基本公共服务定位，不断提升本市均等化服务水平。进一步深入研究、建立健全符合院前医疗急救服务特点的管理体制机制，更加科学合理地划分市、区政府责任，加大各级财政保障力度。适度加强市级财政统筹力度，通过转移支付等方式，加强对财力薄弱区的支持。加强对远郊区的业务指导和资金、人才、设备、信息技术等要素的支持，促进院前医疗急救服务均等化发展。结合医疗机构承担院前医疗急救工作的实际成本，科学合理测算补偿标准，鼓励和引导医疗机构积极主动承担院前医疗急救工作。
多措并举，加强急救人员队伍建设。高度重视院前急救医护人员短缺、岗位吸引力不足、队伍不稳定等突出问题，在扩大定向培养规模的同时，对急救人员引进、招聘上给予政策倾斜，解决好“招得进”的问题。针对院前医疗急救工作特点，合理确定和调节薪酬待遇水平，完善绩效考核制度和绩效工资调整机制，拓展职业发展路径，完善保障政策，解决好“留得住”的问题。健全临床医务人员轮转到院前医疗急救机构的长效机制，有效补充人员队伍。加强对基层医务人员院前医疗急救的业务培训，不断提升服务能力和水平。
加强信息互联互通，提升院前医疗急救服务质量。强化政府在信息化建设中的主导地位，将院前医疗急救信息系统融入卫生健康整体系统，加强顶层设计，合理规划和配置资源，切实解决卫生健康信息化建设项目碎片化、各系统间“信息烟囱”、各区之间“信息孤岛”等突出问题。加快院前院内医疗急救信息衔接平台的应用推广，将全市具备急诊接诊能力的医疗机构和所有救护车尽快纳入急救信息衔接平台，进一步提升院前院内急救衔接效率。加强大数据、人工智能等新技术在提升医疗急救能力、便民服务中的应用，实现线上信息共享和线下服务支撑，提高居民满意度。
继续加大急救知识宣传和技能培训力度，不断提升社会急救能力。持续推进急救知识和技能培训标准化建设，通过财政支持、强化师资等，加快提升本市社会急救培训能力，进一步扩大社会急救培训的范围和规模，将培训资源向基层社区、向农村地区延伸。健全常态化宣传工作机制，创新宣传方式，通过学校教育、媒体宣传、社会推广、职业培训等途径，加强全社会急救知识的普及和急救技能的提升。加大急救呼叫号码统一为120、让行急救车辆、实施紧急救助损害免责等方面的普法宣传力度，提高公众自救互救的意识和能力。
抓紧研究制定非急救医疗转运服务管理办法，为人民群众享有规范服务提供制度保障。从院前医疗急救的基本公共服务属性出发，合理界定院前医疗急救与非急救医疗转运的服务范围，确保院前医疗急救资源真正用于急、危、重症患者的抢救和转运。抓紧研究、尽早出台非急救医疗转运服务管理办法，引导群众规范选用院前医疗急救服务和非急救服务，不断提升院前医疗急救资源的使用效能。
总结和思考
站稳人民立场。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。常委会的院前医疗急救立法和监督各项工作之所以得到人大代表、人民群众的高度认可，得到了政府和相关部门的大力支持，最根本的原因就是我们的工作完全是从人民的利益出发，体现的是人民的意志，反映的是人民的意愿和呼声。
坚持监督和立法工作互促共进。良法是善治的基础。《条例》开创性地提出了院前医疗急救是基本公共服务的法律定位，确定了“统一规划布局、统一指挥调度、统一服务规范、统一监督管理”的院前急救服务的基本工作格局，明确了院前医疗急救和非急救医疗转运分类服务的重要制度，强调了社会急救能力建设的重要地位等。这些重要内容源于对“科学立法、民主立法、依法立法”的坚持，并在改革实践中不断完善，又通过更完善的法规制度推动高质量发展，最终形成了立法和监督相互促进、相互推动的良好工作格局。
用好调查研究这个法宝。近年来，为做好院前医疗急救立法和监督工作，常委会主要领导、主管领导亲自带队，走遍了市、区院前医疗急救机构，调研了多家医院、社区卫生服务中心等单位，召开了近百场座谈会，与专家学者、一线工作人员、单位管理人员、人大代表、政府部门等开展了深入交流研讨。同时，积极创新调研方式，通过蹲点调研、边学习边检查的“沉浸式”调研、市区联动调研等多种方式，提高了调研质量，为更好开展监督和立法工作奠定了基础。
寓支持于监督之中。院前医疗急救服务体系建设直接关系人民群众的生命健康安全，是一项重要的民生工程。市人大常委会始终坚持将支持寓于监督之中，把握立法的精准度、监督的角度及工作的力度，加强专门委员会、人大代表与政府的沟通联系，同心同向，用立法引领改革、用监督推动改革各项措施落地见效。无论是立法、修法和执法检查都是统一思想凝聚共识的过程，是践行全过程人民民主的一次次生动实践，必将推动本市院前医疗急救事业高质量发展，不断增强市民的获得感、幸福感、安全感。
（作者系市人大常委会副秘书长、教科文卫委员会主任委员）