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本市教育“双减”政策实施情况民意研究

文／马曙光
2023年1月，市十六届人大一次会议主席团决定，将代表提出的深入推进义务教育“双减”工作的议案，作为监督政府工作的重要内容。11月，市人大常委会第六次会议将听取审议市政府专项工作报告并开展专题询问。
围绕常委会议题，加强民意研究，是市人大常委会机关践行宗旨意识，密切联系群众，不断发展全过程人民民主的必然要求，也是办公厅践行常委会党组“三讲两重”工作要求，提升辅政水平，增强服务质效，发挥参谋助手作用的重要方式。今年5月以来，办公厅调研组采取座谈交流、抽样调查、问卷调查、数据分析等多种方式，围绕热点难点问题，听取了市民、市和区人大代表、教育工作者、政府工作人员、专家学者以及校外培训机构的意见诉求和建议呼声，并进行了综合分析。
本市“双减”工作取得积极成效
全市上下把推进“双减”作为贯彻以人民为中心的发展思想、解决群众急难愁盼问题的重大民生工程，坚持依法治理、综合施策、标本兼治。目前，基础教育阶段学生作业负担和校外培训负担有效减轻，义务教育优质均衡发展取得新进展，全社会支持认同基础教育改革的良好氛围进一步形成。
强化统筹协调，工作机制逐步完善。2021年8月，本市出台《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的措施》，进一步明确了贯彻落实工作的目标任务。市级“双减”专班加强统筹，建立涵盖教育、发改、财政、人社、文旅、体育、科技、市场监管、机构编制、金融监管等22部门的联动协同机制。各部门针对义务教育均衡发展、教师管理激励、轮岗交流、课后服务供给、社会资源利用、政府采购以及校外培训机构审批监管等重点工作，新制定20多个配套规范性文件，有效提升了全链条治理水平。各区“双减”工作专班落实属地责任，研究解决热点难点问题。全市形成了上下贯通、横向联动、综合治理、一体推进的工作态势，全力推动中央决策部署有效落实。“双减”工作开展以来，全市先后有8个案例获评全国优秀案例，10个校外治理模式由中央教育工作领导小组通报全国推广。第三方专项调查显示，2021年、2022年，市民对教育治理工作满意度评价持续提升。
聚焦减负提质，学校教育主阵地作用持续增强。作业的教育功能切实提高。在加强作业统筹管理和总量控制下，学校更加关注分层分类、质量管理，作业更加符合学习规律，体现素质教育导向。市民调查显示，72.8％的家长表示，学生作业负担减轻。课后服务持续在“五育并举”上发力。学校积极开展科普、文体、艺术、劳动、阅读等综合素质拓展类课后服务，引导学生学习需求回归校园。秉承公益普惠、开放共享原则，全市已有1153个公益性优质社会资源免费服务对接各中小学校。市民调查显示，79.74％的学生家长认可课后服务的教育水平，教学供给侧结构性改革不断深化。各校进一步加强学科建设、教研管理，优化考试命题导向作用，提高优质课程资源信息化普及率，切实提高教学质量。市民调查显示，60.38％的学生家长表示，学生学习效果提升；85.1％的学生家长对学校教师整体情况表示满意。
严格依法治理，校外培训秩序得到有效规范。全面停止新的学科类教育培训机构审批，大力推进“营转非”“备改审”，积极引导转型发展。推动非学科类机构归口管理，在全国率先制定科技、文化、艺术、体育类培训机构设置标准和审批流程。截至目前，无证机构动态清零，校外培训机构过多过滥的问题得到有效解决。市民调查显示，约84％的学生家长反馈，校外培训机构数量明显减少；76.2％的学生家长表示，校外培训负担得到了切实减轻。坚持常态化监管，健全监管平台，加强执法检查，保持高压态势，全面规范校外培训行为。重点完善资金监管协同推进、风险预警与处置机制，开展培训收费政府指导价管理，督促培训机构开设预收费资金银行监管专用账户。目前，全市校外教育培训领域风险机构数量、资金总额显著下降，预收资金全部纳入监管，全流程监管和社会风险化解取得积极成效。
强化配套支撑，稳步推动教育生态优化提升。加强顶层设计，促进义务教育优质均衡发展。瞄准2030年全市各区通过义务教育优质均衡国家督导评估的目标，制定《北京市推进义务教育优质均衡发展实施方案》，针对提高教育资源优质均衡的整体水平，规划了时间表、路线图，建立了约束机制。优质课程、优秀教师等核心教育要素有序流动。目前，全市教师交流轮岗机制已初步形成，全市参与交流轮岗干部教师占符合条件总数40％以上；骨干教师占交流轮岗总数40％以上。加强经费保障，政府部门努力克服财政收支紧平衡带来的困难压力，积极筹措并安排资金，助力“双减”工作顺利开展。支持教育行政部门和学校采购校外优质服务，丰富课后服务供给。在全国率先研究制定课后服务教师绩效激励经费保障政策，每年为参与提供课后服务的教师发放绩效工资4.7亿元。为支持学校信息化能力提升，保障高水平学生社团发展，改造教育教学硬件设施已累计投入20多亿元。推动形成“家校”育人合力，全市探索“全程超前伴随式”家长培训体系，在幼儿入园、学生入学和升入下一年级之前，针对学生身心发展规律和学段教育目标任务开展家长集中培训，引导家长树立科学的教育观，减轻焦虑，提升家庭教育指导服务实效。
存在的主要问题和困难
本市推进“双减”工作取得了阶段性成效，市民、教师和代表等群体的政策满意度和教育获得感进一步提升。但“双减”工作涉及义务教育领域内的深刻变革，许多复杂利益诉求交织叠加，具有长期性、复杂性、艰巨性和系统性的特点。工作落实推进情况与改革目标要求、与群众殷切期盼相比，还有一些差距和不足。
学校教育提质增效的任务依然繁重。受教育资源配置、办学水平等因素影响，各区义务教育学校之间，在课堂教学质量、作业设计水平方面还存在差距。部分普通学校、远郊区学校教育水平在短期内实现提质增效还存在困难。不同区域、不同学校，公益性课后服务供给的普惠性、公平性还有待提升。有的学校仍以开展基础性托管、作业辅导为主，学科与非学科类拓展学习不足。学科外教育保障机制建设不足，对本市高校、科研院所，各类公共文化场馆、专业机构等社会资源的统筹还存在系统性不够等问题。非学科类培训机构参与机制还不完善。此外，教师负担有所增加，学校管理水平还有待提高。一线教师队伍的数量和结构还需优化，局部结构性缺编现象依然存在。随着课后服务工作的开展，部分教师反映总体工作时间、任务要求和压力有所增加。一些教师希望提升薪资激励保障力度和学校弹性化管理水平。
校外培训市场治理成果有待巩固。局部仍存在学科类培训隐形变异问题。非学科类培训机构监管涉及部门多，监管标准、执法依据、执法流程尚不完善。监管工作面临法律依据不够充分的问题，目前针对校外培训的适用法律主要为民办教育促进法，对校外培训的规范内容较少。资金和价格监管仍是监管工作重点难点和敏感点，需重视社会风险排查和系统分析。部分培训机构存在经营困难，一旦爆雷倒闭，容易引发家长维权、劳资纠纷等社会矛盾。部分学科类培训机构、从业人员面临转型困难，对政府政策的扶持引导有一定期待，需加强综合分析。
家校协同育人格局尚不健全。市民调查显示，有28.2％的家长的教育焦虑没有减轻。部分家长在唯学历论、唯学校论的用人选人倾向没有得到根本扭转的社会背景下，教育焦虑和政策观望心态依存。此外，受到现阶段职业教育发展水平和社会认可度的影响，部分家长和学生对“职普分流”后个人发展空间存在一定担忧，一定程度刺激了家长对子女培训的冲动和需求。不同家长诉求差异较大，有的希望有更多选择权，更好满足孩子个性化素质教育需求，有的家长则希望将孩子学习全部托付给学校。这些差异化要求叠加提升课后服务水平、促进学生个性化发展、做好家庭教育指导等新任务，对学校提升管理能力、教师改变传统教育教学方式等提出了新的课题。此外，据各方反馈，家庭教育促进法实施不久，面临着一些需要探索的共性问题，包括覆盖城乡的家庭教育指导服务体系还未建立，政府部门工作职责需根据实际进一步捋清边界，家庭教育指导机构、专业队伍、服务平台建设和经费保障等还有待探索。
政策协同推进的整体效果还有待进一步提高。从各方反馈和关切看，在改革的系统性、整体性和协调性方面，需要进一步关注三方面的问题。关于基础教育改革内部工作部署间的协调问题。社会各界对促进教学、考试、招生改革一体化的要求日益迫切。此外，教育评价体系尚未完全改变，学生考试成绩、升学率在教育行政部门评价、学校排名和教师晋升中依然发挥着主要标准的作用。关于基础教育改革与其他教育改革的协调问题，普通教育、职业教育、高等教育、继续教育之间的衔接机制还不太畅通，缺乏学习成果的认定和转换机制，教育体系的弹性、包容性发展还不够，制约了学生学习、成才的选择空间。关于基础教育改革与其他领域改革的协调问题，学校办学机制改革还有待进一步深化，集团化办学、学区化治理水平还有待提升。在落实学校办学主体地位等方面，还存在一些管得过多、激励不足、保障不够的问题，中小学办学活力和特色塑造还有所欠缺。在收入分配改革领域，虽然教师群体的社会声望较高，但距形成更体现劳动创造价值、更具吸引力的薪酬体系还有提升空间。
工作建议
针对存在的主要问题，各方就进一步做好“双减”工作，提升政策实施质效、巩固综合治理成果、促进义务教育均衡优质发展、推进教育综合改革提出了建议，主要集中在四个方面。
进一步加强统筹谋划，推动“双减”政策更深入落实。进入新时代，高质量发展成为贯穿各领域发展的主题。在教育领域，群众对发展更加公平、更高质量的教育体系提出了更多期盼。教育发展改革要更加顺应民意，加速构建适应时代要求、促进学生全面发展的公共教育服务体系，不断提升群众的教育获得感、幸福感。要从首都城市战略定位出发，着眼全国文化中心、国际科创中心建设的需要，提高人才培养质量，不断增强首都基础教育对国家战略发展的支撑和服务能力。要进一步加强统筹协调，强调在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障基本公共教育服务。发挥市、区人大常委会的作用，综合多种工作方式，加强监督与支持。
进一步提升教育质量，强化学校教育教学主阵地作用。要持续练好内功，进一步强化教学管理，大力推广先进教育教学方法，不断提升作业管理、课堂教学和“五育并举”综合素质教育的水平。要加强教师队伍建设，造就高素质、专业化、创新型中小学教师队伍。大力开展师德师风和能力素质建设，加大教师编制管理方式改革创新力度。完善教师减负和激励措施，充分尊重教师在学校各项工作中的主体地位，不断强化中小学教师的职业地位、职业权利和职业尊严。要统筹利用好社会资源，提高课后服务水平。健全非学科类培训机构参与和退出机制。利用好首都丰富的教科文体等资源，研究制定社会参与“白名单”制度，规范和鼓励专业机构、专业团体、专业场馆、专业人才参与。
进一步健全监管机制，增强依法治理的整体效能。要完善当前部门联动、数字赋能、社会参与的常态化监管机制，进一步形成审批许可、信息公开、资金监管、投诉处理、风险监测为一体的闭环管理系统。不断深化相对集中执法权模式改革，提升行政执法效能。要加强转型引导，防止一刀切，为企业发展纾困解难，提供帮扶，鼓励校外培训机构以素质教育为导向为社会提供教育产品，发挥其有益的补充作用。要切实发挥法治的引领保障作用。适时修订北京市实施义务教育法办法、北京市实施民办教育促进法办法等地方性法规，抓紧制定北京市实施家庭教育促进法办法，完善监管工作的法律依据。积极开展小切口立法，适时开展制定北京市校外教育培训机构管理条例前期研究工作，对监管的指导思想、部门权限、协同方式、权益保障、法律责任做出针对性安排。
进一步统筹好基础教育综合改革，构建良好教育生态。要加快缩小区域、城乡、校际、群体等方面的教育差距。探索城区与乡镇义务教育学校在教育教学、队伍建设、教研科研等方面的一体化管理。健全学区化治理和集团化办学制度。更加注重利用信息技术实现优质教育资源的流动共享，促进教育公平。要发挥好教育评价改革的牵引作用，把师风师德作为教师评价的第一标准，保障教师潜心育人。提升党政教育履职工作评价、学校评价、教师评价、学生评价的协同性，逐步扭转以成绩评学生、以排名评教师、以升学评学校的传统做法。要统筹招生改革与基础教育教学改革，切实解决目前综合素质评价偏软，与招生录取“软挂钩”或“不挂钩”的问题，推进教学、考试、招生一体化扎实落地。统筹高等教育、普通教育、职业教育、继续教育协同创新。推进职普融通、产教融合、科教融汇，大力提升职业教育的适应性和质效，畅通学生成长、成才的通道。
在构建良好教育生态方面，要持续营造支持和深化“双减”的社会意识和社会环境。引导家长深化对教育政策重要意义的理解，形成合理预期。推动校外培训机构树立公益发展理念，积极转型。尽快出台家校社协同育人的指导意见，形成社会支持服务体系，探索具有首都特色、群体适应性的家庭教育指导服务模式。要推动治理的跨界配套，在用人选人方面，党政机关、国企和事业单位要带头建立科学公正的评价体系，客观看待学历、学校背景。在分配政策方面，结合扩大中等收入群体、提高劳动报酬在初次分配中的比重等政策推进方向，改善教师、一线专业技术劳动者的薪资待遇。（作者系市人大常委会副秘书长、办公厅主任）
原文链接：http://www.bjrd.gov.cn/fwhd/bjrdzz/2023n/d9q/ztjy09/202310/t20231017_3280394.html
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