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提高人大主动凝练监督议题的能力

文／习伟
人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家权力机关在党的领导下，代表人民进行的、具有法律效力的监督。人大常委会监督议题的产生和确定直接影响监督工作计划、组织、报告、审议、整改、反馈各环节工作，很大程度上决定了监督的刚性和实效。市十六届人大常委会党组明确提出“提高主动凝练人大履职议题能力”的要求，具体到人大监督工作领域，就是要贯彻落实习近平总书记关于人大监督“正确监督、有效监督、依法监督”的重要论述精神，在工作中坚守根本原则、坚持守正创新、强化问题导向、善于统筹兼顾，明确立场、目标、规则，把握主题、重点、方式，提升主导选题和沟通协调的能力，以高质量选题保证高质量监督。
守根本：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
习近平总书记强调，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”。人大监督选题工作根本的一条，就是要从制度本源出发，把党的领导这一根本保证和最大制度优势体现好贯彻好、把人民当家作主这一社会主义民主政治的本质特征体现好贯彻好、把依法治国这一党领导人民治理国家的基本方式体现好贯彻好，使选题聚焦党中央决策部署落地落实、聚焦人民群众所思所愿所盼见行见效，使贯穿和蕴含议题中的立场、方向、目标、规矩不走偏、不变味。
提高政治站位，坚持和加强党的领导。我国的国家制度和治理体系由多个子系统组成，其中中国共产党是核心、是最高政治领导力量，处在总揽全局、协调各方的地位。国家权力机关、行政机关、监察会机关、审判机关、检察机关都在党的领导下依法履行职责、开展工作。人大监督工作实质上是人民代表大会制度作为党领导国家政权机关重要制度载体的作用在监督领域的具体体现。监督议题选题中，必须将贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想这一党和国家指导思想作为首要政治任务，不断提高政治领悟力、政治判断力、政治执行力，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决保障党中央决策部署得到正确有效执行，确保党指向哪里，人大就跟进哪里、职能作用就发挥到哪里。
反映群众呼声，践行全过程人民民主。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，人民代表大会是主要民主渠道。人大监督工作彰显人民当家作主、践行全过程人民民主，必然要求全链条、全方位、全覆盖地保证人民知情权、参与权、表达权、监督权，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。监督议题选题中，必须坚持以人民为中心、树立人大工作正确政绩观，把人民群众反映的热点、难点、堵点、痛点问题特别是进入新时代群众关心关注的民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面问题通过多种方式有效收集起来、总结汇集上来，转化为人大监督议题，通过监督推动人民对美好生活的向往成为各国家机关的具体的、现实的履职行动和举措办法，使人民群众的获得感更有成色、幸福感更可持续、安全感更有保障。
遵循“依法”二字，维护宪法法律权威。人大监督具有很强的法律性，无论原则、范围还是方式、程序，都必须遵循“依法”二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，依法督促“一府一委两院”履职尽责，不能越俎代庖、代替它们行使行政权、监察权、司法权。监督议题选题中，必须正确认识人大监督职权的性质、定位和范围，把维护国家法治统一、尊严、权威作为重要内容和基本规则，既不能缺位、也不能越位、更不能错位，统筹运用多种法定监督方式，着力加强对法律法规实施情况的监督、健全完善对执法、司法、普法的监督，做精对“一府一委两院”的工作监督，确保决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调，带头维护宪法法律权威、保证宪法法律实施。
抓关键：把准主题、重点、方式
人大监督议题从概念的内涵上看，主要由“主题”、“重点”和“方式”3个基本要素构成，议题的产生和确定主要是这3个基本要素的产生和确定。其中，“主题”决定工作方向，“重点”决定工作的主要内容，“方式”决定工作范围、环节、程序，三者既高度统一又各有侧重，选题时首先要在这3个要素上捋顺逻辑、理清思路、考虑周延。
紧扣中心大局。习近平总书记强调，人大监督要“围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央决策部署、聚焦人民群众所思所愿所盼”。这一重要理念不仅为新时代人大监督工作指明了方向，也为监督议题产生和确定提供了根本遵循。具体到地方人大常委会，就是围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的部署安排，结合本地实际，创造性地开展工作，更好发挥和体现人大在助力本地区经济社会发展和改革攻坚任务上的主观能动性。比如，市委书记尹力同志明确要求市人大常委会“一切工作向中心任务聚焦”，就是要求人大工作紧扣新时代首都发展，围绕加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平、提高超大城市治理能力等方面重点任务来谋划和布局监督议题。新一届市人大常委会届首之年就已安排继续听取新版城市总规实施情况的报告，执法检查中轴线文化遗产保护条例、自由贸易试验区条例和服务业扩大开放综合示范区建设的决定等落实首都城市战略定位的议题，充分体现了围绕中心、服务大局的职责和助力首都高质量发展的功能。
强化问题导向。发现和推动解决问题，既是人大监督的法定职责，也是监督工作的重要目标。一是真找问题。监督议题选题中要预先开展调研、提前收集问题，确保监督的方向和主题有充分的实践基础，确保监督重点抓住主要矛盾和矛盾主要方面，使主题和重点真实客观反映实际问题。二是总结提炼。监督议题选题中要善于判断、归纳和提炼，遇到具体问题可以横向收集同类问题，梳理分析形成共性问题；遇到抽象问题可以扩展寻找具体案例，采取“解剖麻雀”的方法找特性、深挖症结和根源。需要注意的是，人大监督要更加注重总结提炼、注重从法律政策层面推动解决问题，不能就事说事、浮于表象。三是典型引领。监督议题选题中要注重发现典型问题，将其作为抓手，以点带面通过推动解决典型问题举一反三、带动整体性解决问题。四是区分方式。监督议题选题中要分清法律法规实施性质问题和一般工作性质问题，对前者优先采取执法检查的方式，对后者采取听取和审议专项工作报告的方式或其他方式。无论针对哪种问题，都可以将预算审查监督、专题询问嵌入其中，促进监督效能倍增。
坚持系统观念。人大监督选题在考虑议题本身外，还要从总量限制、届内布局、对口部门覆盖、立法监督衔接、法定方式选择、纵向联动和横向协同等方面综合考虑。从工作量看，监督议题总量受当年人大常委会会议次数和规模、各项职权间任务量平衡、工作力量和能效等因素影响，“自选动作”数量还受“法定动作”、“规定动作”数量制约，比如北京市人大常委会的“法定”和“规定”议题为26项，其中每年必须监督的13项，包括听取和审议环境状况和环保目标完成情况报告、听取城市总规实施情况报告、听取法治政府建设情况报告、听取和审议国有资产管理情况报告、听取和审议备案审查工作情况报告等等。从任期内布局看，专委会对口领域和重点对口部门五年任期内都应当有常委会监督议题覆盖，重要对口领域需要细分监督、重要议题需要跟踪监督。从联动协同看，省级人大常委会处于枢纽位置，比如北京市人大常委会考虑监督议题时既要考虑同全国人大常委会对接，又要考虑市区人大常委会联动，还要考虑京津冀人大协同，“上下左右”都要有协同和配合。从职权衔接看，监督工作既为立法修法打基础、打“前钻”，也可以作为法律法规实施后的评价，从实践的趋势看，立法修法同人大监督特别是执法检查之间的衔接越来越紧密。
提效能：增强集纳、研判、协调本领
人大工作离不开“一府一委两院”支持配合，离不开代表、群众和社会各界的广泛参与。人大监督议题的产生和确定实质上是在党委领导下、人大常委会充分发挥主导作用、有关国家机关和各方面大力协作配合的结果。
广泛征集意向。监督法第9条规定了监督议题的来源，包括执法检查中发现的突出问题、代表建议、常委会组成人员提出的比较集中的问题、专委会和常委会工作机构在调研中发现的突出问题、信访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题，以及“一府一委两院”要求报告专项工作。在议题产生环节，人大常委会对同级国家机关及其所属部门、下一级人大常委会，可以发函或当面征集意向；对本级人大代表可以按常委会组成人员、专委会组成人员、其余代表的分类分别征集意向，注重发挥专业代表小组特别是有职业背景、专业特长代表的作用；对人民群众可以通过网站、报纸、新媒体等媒介直接征集意向。专委会办事机构应当结合工作、依托代表和专家智库提出选题意向。人大常委会信访部门应当汇总信访中集中反映的问题，并提出若干选题意向。所有征集到的意向在规定时限内汇总形成“议题意向库”，作为确定议题的主要来源和重要参考。
深入介入研判。提前介入、分析研判是人大主导选题的关键。专委会办事机构作为人大监督的主要工作力量，必须提前介入、全面了解对口部门和单位的计划总结、工作进展、问题困难，根据党中央和同级党委关于该领域的部署要求，依照法律法规规定，研判和分析“议题意向库”中涉及本领域的内容，形成议题的初步安排；常委会工作机构中的综合部门、政策研究部门可以提出部分议题的初步安排；一并汇总形成议题安排。需要注意的是，人大能主导的前提有“主见”，常委会工作机构、专委会办事机构的介入和研判必须是自主能动的，必须在认真学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央决策部署的基础上，认真研究分析相关工作面临的形势、取得的进展、存在的问题，不仅明确“主题”、“重点”和“方式”，而且附有必要性、可行性评估，使议题安排有法可依、有据可查、有的放矢。
强化多层协调。议题的产生和确定是多层、多轮统筹协调的结果。一是专委会办事机构同其对口部门和单位间协调。主动在工作层面建立沟通机制，互通情况、增进了解、形成共识与合力。二是人大各专委会间协调。控制工作总量、突出中心大局、协调“自选动作”和“规定动作”。三是人大常委会同“一府一委两院”间的协调，在工作层面基本协调一致前提下，由双方主要或主管领导面商确定议题安排。比如，市人大常委会和市政府建立主要领导协调会沟通机制，同时常委会分管副主任同“一委两院”主要领导直接沟通。四是人大常委会向同级党委报告议题安排。近年来北京的做法是，市人大常委会党组书记先向市委书记汇报议题安排，根据市委书记意见完善后再提请市委常委会审议。五是落实代表大会会议决议，主要是大会秘书处汇总收集代表提出的议案和审议意见，纳入常委会工作报告修改，并在大会闭幕后纳入常委会年度监督计划。
原文链接：http://www.bjrd.gov.cn/fwhd/bjrdzz/2023n/d9q/yjyts09/202310/t20231017_3280501.html
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