政讯通中心

做好县级人大规范性文件备案审查工作的思考

　　规范性文件备案审查是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权，对人大及其常委会的监督工作具有重要意义。近年来，湖南省宁远县人大常委会积极适应备案审查工作新形势，不断探索，主动作为，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，着力推进备案审查工作取得新进展。

　　主要做法

　　一是严把审查出口。对于县人民政府出台的规范性文件、决定、命令，建议县人民政府不断完善规范性文件出台程序，严格审查出口关。要求县人民政府法制办提出合法性审查意见，并报市人民政府法制办审核，审核印发规范性文件、决定和命令后，要求县人民政府再起草一个备案报告，报送县人大法制委备案。二是规范审核程序。县人大常委会相关工作机构在收到备案材料后，严格按照《宁远县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法(试行)》规定的审查范围，严格按照规范性文件备案审查范围和审查标准先行核查。对符合报送备案要求的按照统一格式进行登记，填写《备案审查登记表》，记载文件名称、制定机关、主要起草部门、文件编号、接收时间等内容，即收即登，抓紧办理。三是对标法律法规。经人大常委会相关委室审查如发现个别规范性文件是违法或者不适当的，由法制委会同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。如果制定机关根据审查意见自行纠正，予以修改或者废止的，审查程序即告结束。对于个别确属不适当的规范性文件，制定机关拒不自行纠正，则启动撤销程序，行使撤销权。通过主任会议向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过人大常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。对不按要求报送规范性文件的，通知制定机关限期补报或者重新报送。对拒不向人大常委会报送应当备案的规范性文件，或者拒不执行常委会审议决定的，依照监督法有关规定严肃处理。四是提升监督实效。围绕“全面、及时”四字要求，监督政府上报所有需要报告的规范性文件，做到及时报备、限时补报、有件必报。同时，充分发挥法制委兼职委员的作用，通过会议集体研讨和分散审查等形式，征求法制委专职委员的意见建议，进一步提高了备案审查的针对性、准确性。

　　存在的问题和不足

　　一是思想认识还不统一。地方组织法已经将规范性备案审查明确为人大常委会的职责，但在实践中，规范性文件备案审查工作的社会认知度还不高，无论审查主体还是审查对象，对这项工作的重视程度都还明显不够，对规范性文件报备范围、审查标准等认识也不一致。比如，还存在着认为规范性文件的合法性自有政府法制部门把关，合理性也可由实践工作去检验，人大常委会的备案审查又是事后审查，审与不审都不重要等问题。民众对规范性文件监督督促的意识薄弱，群众监督还有待挖掘，社会监督有待加强。二是制度机制还不完善。制度建设是当前备案审查工作的重点任务，县人大常委会通过近些年的工作实践，形成了备案审查的一些制度和工作机制，但还有许多不规范的地方，需要对原有的备案审查工作制度、运行机制进行梳理、完善。比如，审查标准、程序和督促纠正机制等还不够明确规范，未建立起领导有力、责任明确、运行有序的备案审查工作机制。三是审查队伍还较薄弱。备案审查工作涉及面广、专业性强、工作任务重、工作时效性要求高，县人大常委会监督审查规范性文件的能力有限，力量不足，现有的工作条件难以适应规范性文件审查监督工作的需要，以至于目前规范性文件备案审查提出意见不多，退回更少，几乎没有，工作还很被动。譬如，宁远县人大法制委与监察和司法委合署办公，仅有2名工作人员。因工作量大，人员不足，缺乏专业能力，用于备案审查工作的时间、精力和能力难以保证，督促报备和主动审查工作开展不够规范。四是审查实效还不够有力。在备案审查时对一些规范性文件不合法、不合理的条款多是提出修改的意见，没有提出过废止的意见和撤销的议案。在提出修改意见后，对制定机关后续改正落实情况缺少监督，还存在纠正不力和监督不全面的情况。

　　对策及建议

　　一是进一步提高对备案审查工作的认识。将规范性文件备案审查作为宁远县人大常委会的重要行权手段、纳入重要议事日程，在思想上加强重视，在宣传上加强引导、在工作上加大组织推进力度。特别是要通过召开推进会、座谈会、联系会、研讨会等方式，深入宣传此项工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强审查主体的责任意识和使命意识，进一步向监督对象阐明备案审查的目的意义、法律依据和操作规程，全面提升社会对此项工作的认知水平和参与热情，为备案审查工作深入有序推进创造条件。二是进一步健全和完善备案审查工作机制。完善的制度体系是确保备案审查工作规范、有效运行的基本保障。要围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，建立起领导有力、责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制机制。建立健全备案审查工作专家库，推动专家审查机制的运行。建立常委会对备案审查工作的统筹协调机制，健全法制委和常委会工作机构、人大专门委员会分工协作和信息共享的审查机制，以及人大代表和专家等有序参与备案审查工作机制。加强与文件制定机关的沟通协调，健全督促纠正机制。三是进一步加强与各部门密切衔接联系。加强与县政府办、县司法局和乡镇人大等规范性文件制定机关的联系，进一步明确备案范围和要求，督促文件制定机关依法、及时、规范做好报备工作，做到应备尽备。推动形式审查向实质审查转变。选择两个重点规范性文件，严格按照审查要求开展实质性审查。在此基础上，建立规范的审查程序，完善工作流程，逐步做到有备必审、不留死角。四是进一步提升备案审查工作专业化水平。以“请进来”的方式，邀请相关专家对相关人员进行法律法规和相关政策的授课培训;以“走出去”的方式，到其他地方去学习，借鉴备案审查工作好做法、好经验。积极“借用”备案审查机构以外的力量，吸纳具有专业知识的人大代表参与审查工作，进一步推进规范性文件备案审查的科学化、民主化。