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以地方立法推进综合行政执法改革

　　综合行政执法改革是我国行政体制改革的重要组成部分，为的是解决过去行政执法权配置纵向层级过高、横向分散赋权导致的“悬浮执法”“多头执法”“重复执法”“执法缺位”等行政执法问题以及基层治理中存在的“条块分割”“权小责大”“碎片运作”等问题。

　　近日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《浙江省综合行政执法条例》(以下简称《条例》)，《条例》将于2022年1月1日起施行。这一地方性法规的新鲜出炉，宣告了浙江在全国范围内率先为地方探索实践多年的综合行政执法改革立法，充分体现了立法决策与改革决策相衔接的特点，是“凡属重大改革都要于法有据”的生动践行。

　　改革从来不是一蹴而就的，综合行政执法改革具有历史性、阶段性和连续性。稍加回顾历史可以发现，以立法方式推进综合行政执法改革的努力由来已久。20世纪90年代以来，依托于相对集中行政处罚权制度而启动的改革正是得益于1996年行政处罚法的制定和实施，而今年行政处罚法的修订更是将党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实到法律中，明确规定建立综合行政执法制度，并就下放行政处罚权的条件和情形予以明确。在全国各地积极回应基层治理需求，推进新一轮综合行政执法改革背景下，《条例》的出台掀开了以地方立法方式推进综合行政执法改革的序幕，既有率先突破之新，又有以点带面之意，于地方改革实践乃至国家层面的顶层设计皆有相当的示范意义。

　　总体来看，《条例》及时总结提炼了“数字化执法”“综合查一次”“乡镇街道赋权”等浙江综合行政执法改革的经验，确认了当前推进改革的基本制度框架，标志着以“大综合一体化”为顶层设计、以“省定清单+地方试点”为改革路径、以“处罚事项划转+监管责任不减”为协同原则的综合执法改革地方模式正在形成，并将以法治化、规范化、系统化方式加快推进。

　　结合具体内容来看，《条例》共七章三十八条，除总则和附则外，从执法事项、执法协同、执法规范、执法保障、执法监督等方面进行了针对性的制度设计，积极回应并着力破解地方改革实践中遇到的热点难点问题。一是在立法层面精准界定了“综合行政执法”。过去，由于基本概念模糊，许多人对改革的认识存在偏差。《条例》立足于浙江“大综合一体化”改革的顶层设计，将“综合行政执法”定义为“按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动”，兼顾了概念的内涵与外延范畴，最大限度地凝聚了各方共识，为进一步推动改革扩面延伸打下了坚实基础。

　　二是全面厘定了综合行政执法事项。执法事项的划转和调整一直是综合行政执法改革面临的棘手问题。对此，《条例》吸收了浙江改革实践中形成的目录清单管理制度，明确综合行政执法事项由省综合行政执法事项统一目录、乡镇(街道)综合行政执法事项指导目录和市级执法事项扩展目录组成。同时，《条例》超越了专业领域执法事项“小综合”的局限，既在横向上解决了跨部门跨领域“大综合”的规范性问题，又在纵向上细化规定了乡镇(街道)赋权、派驻执法的差异化模式，助力基层执法资源进一步下沉。

　　三是系统回应了综合行政执法的协同困境。如何有效协同，化解监管执法脱节的问题，是综合行政执法的难点。对此，《条例》以“执法协同”专章形式作出了具体规定：从自上而下的综合行政执法指导机构组织设置，到跨部门、跨区域、跨层级的行政执法协同工作机制设计，“监管对象一件事集成”“执法监管有效性区分”“证据效力移交后互认”等改革要求悉数转化为法规条款，如此等等。

　　强化顶层设计、坚持问题导向、夯实基层基础，《条例》的亮点颇多，不胜枚举。有了地方立法的保障和助力，相信未来这条体现中国地方改革智慧的综合行政执法改革之路一定能够行稳致远。(金晓伟 作者单位：中共浙江省委党校(浙江行政学院)法学教研部)