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人大代表选举是实现全过程人民民主的 首要环节和坚实基础

　　全国人大常委会法制工作委员会宪法室 黄宇菲

　　人大代表选举是体现国家一切权力属于人民的基本形式之一。2021年11月5日，习近平总书记在参加北京市西城区人大代表选举投票时强调，选举人大代表，是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现;要把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节贯通起来，不断发展全过程人民民主，更好保证人民当家作主。这是习近平总书记继在中央人大工作会议上系统全面深刻阐述全过程人民民主的重大理念后，就人大代表选举作出的重要论述，为实施好保障人民当家作主制度体系提供了科学指引，是各级人大扎实做好代表选举工作的根本遵循。

　　全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节，而民主选举在其中居于前置性地位，为其他环节的实现提供前提条件、奠定组织基础。我国已经形成了一整套切实保障人民当家作主的选举制度和程序，积累了丰富的民主选举实践经验，对于毫不动摇地坚持宪法确定的中国共产党领导地位，毫不动摇地坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体起到了重要的基础作用。正确认识和把握人大代表选举的内涵和方位，对于发展全过程人民民主，有着重要的理论意义和现实意义。

　　一、我国选举制度在党的领导下建立发展并逐步完善起来，从民主政治上承载了我们党的初心使命

　　习近平总书记强调，人民代表大会制度坚持中国共产党领导，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来。在中国革命和建设过程中，中国共产党人把马克思主义的基本原理与中国实际相结合，审时度势，领导中国人民建立、发展和完善选举制度，实现人民当家作主。

　　(一)新中国成立前的选举实践

　　中国共产党自成立之日起就将“人民”二字镌刻在自己的旗帜上。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人深刻认识到，要实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福，就必须彻底推翻剥削阶级统治广大人民群众的政治制度，建立全新的人民民主的政治制度和国家政权，真正实现由人民当家作主。1931年，中国共产党领导的第一个红色政权中华苏维埃共和国临时中央政府成立，通过召开各级工农兵代表大会，吸收工农群众参加政权。抗日战争时期，陕甘宁边区等抗日根据地按照“三三制”组织民主政权，在抗日战争的特定历史条件下实行以普遍、平等、直接和无记名投票为基本原则的、具有鲜明中国特色的民主选举制度。解放战争时期，边区实行人民代表会议制度，人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会议选举政府人员。

　　新中国成立前的这些形式多样、实际适用的选举制度，是中国共产党的伟大创举，使广大的基层群众能够真正行使民主权利，有效提高了人民的民主觉悟，极大增强了中华民族的凝聚力，有力推进了中国政治民主化进程，为新中国人民民主奠定了坚实的实践基础、制度基础和群众基础。

　　(二)第一部选举法和第一次人大代表选举

　　人大代表选举制度，是国家政治制度的重要组成部分。它关系到人民当家作主的实现，关系到各级政权机关能否真正体现人民的意愿。新中国成立后，党中央十分重视人大代表选举制度建设，根据我国实际情况和选举实践经验，及时提出立法修法的决策建议，充分发挥了党在选举制度建设中的领导作用。1952年，中共中央根据《共同纲领》的精神和国内外形势，及时提出了召开各级人民代表大会和起草宪法、选举法等法律的建议，得到了各方面的广泛赞同。中央人民政府委员会成立宪法和选举法起草委员会，广泛征求意见。1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过我国第一部选举法。邓小平同志在草案说明中指出：“在选举法草案中，贯穿着一个总的精神，就是根据中国当前的具体情况，规定一个真正民主的选举制度。”1953年下半年至1954年上半年，第一次在全国范围内进行了基层普选，选举产生并召开了地方各级人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开。

　　这是一段从无到有的探索之路，在中国的漫长历史中，人民第一次真正实现了当家作主，成为国家的主人。我国的选举制度不仅最大限度赋予人民选举权，而且明确保障选举权和被选举权的统一，使得其在建立伊始就成为名副其实的普选。人民享有最真实和没有任何附加条件的自由、平等的选举权利。这与上世纪五十年代西方资本主义国家通过性别、财产状况、教育程度、居住期限、民族种族等限制普通大众选举权利的选举制度，形成鲜明对比。

　　(三)改革开放后选举制度不断发展

　　党的十一届三中全会后，全国工作重点转移到社会主义现代化建设方面来，必须认真地加强社会主义民主和社会主义法制建设。在这种情况下，中共中央政治局就选举法、地方组织法等七个法律的草案两次开会专门讨论。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了我国第二部选举法，即现行选举法。1979年选举法在坚持1953年选举法的精神、原则的基础上，对人民代表大会选举制度作了重要改革、发展和完善，扩大人民民主、加强和健全社会主义法制、保证和便于人民管理国家事务，以适应党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设的实际需要。

　　此外，自改革开放后到党的十八大前，随着我国经济社会的发展变化，以及民主法治建设不断推进，根据党中央的要求和建议，全国人大及其常委会分别于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年通过修改选举法的决定(决议)，在代表名额分配、选民登记、候选人介绍、预选程序等方面作出重要修改，不断提高选举制度的民主化、科学化水平。

　　(四)新时代选举制度进一步完善

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作、选举工作和立法工作，习近平总书记多次提出重要论述，中央先后制定了有关文件，为新时代加强和改进人大代表选举工作、完善人大代表选举的工作机制和法律制度，提供了理论指导和方向指引。2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，要求加强党对县乡人大代表选举工作的领导，把好人大代表“入口关”，加强选举组织工作，加强人大代表资格审查工作，加强对选举全过程的监督。贯彻党中央决策部署，全国人大常委会于2015年第六次修改选举法，从法律上、制度上着力解决代表选举工作中存在的突出问题，推动人民代表大会制度与时俱进。2019年10月，党的十九届四中全会决定提出，健全人大选举制度，适当增加基层人大代表数量。按照这一精神，全国人大常委会于2020年对选举法进行了第七次修改，针对各地基层行政区划撤乡并镇、改设街道致基层人大代表数量逐届减少的实际情况，适当增加了县乡两级人大的代表名额。同时，明确规定选举工作“坚持中国共产党的领导，坚持充分发扬民主，坚持严格依法办事”，在法律上将党的领导、人民当家做主、依法治国有机结合。

　　在党的领导下，我国选举制度不断完善并逐渐走向成熟，人民民主和社会主义民主的政治基础不断扩大，使根植于人民大众深厚土壤的人大制度不断完善发展，并成为全过程人民民主的坚实制度保障。

　　二、我国选举制度充分体现了全过程人民民主的广泛性、全面性

　　在我国法律制度中，宪法为选举制度提供了根本法依据，选举法专门对选举的基本原则、制度程序等作出规定，全国人大常委会制定了《关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》、《中国人民解放军选举办法》等法律文件，每届全国人大及其常委会还对下一届全国人大代表名额和选举问题、香港澳门选举全国人大代表的办法、台湾省代表协商选举方案等选举事项作出决定。此外，各省级人大可以制定选举实施细则，对本地选举事项依法作出因地制宜的规范。

　　有了坚实的制度保障，选举活动依法开展、井然有序。在每五年开展一次的县乡人大代表直接选举中，全国近10亿选民亲身参与投出神圣一票，这是国家政治生活中的一件大事，也是全过程人民民主广泛性的最为生动、最为充分的体现。

　　(一)选举的普遍性

　　哪些人享有选举权，是由国家政权的性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，决定了我国选举权的普遍性。我国宪法和选举法都规定，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。这一规定最大限度保障了绝大多数人享有选举权。从1953年第一次全国基层普选的情况看，全国进行选举的地区选民登记人数占18岁以上人口数的97.18%。改革开放以来历次直接选举县乡人大代表，选民参选率均保持在90%左右，保证了选举结果充分体现最广大人民意愿。

　　(二)选举的平等性

　　选举权平等是政治平等的一项重要内容。我国选举制度真正实现了男女平等、民族平等、地区平等、人人平等。1954年第一部选举法就规定“妇女有与男子同等选举权和被选举权”。根据宪法关于各民族一律平等的精神，我国选举法设专章对各少数民族的选举作出规定，保证聚居的少数民族在当地人大中有相应比例甚至更高比例的代表，并规定人口特少的其他聚居民族至少应有代表一人。2010年，选举法第五次修改，根据我国城乡人口变化的新情况和发展趋势，规定城乡按相同人口比例选举各级人大代表，实现了1953年选举法草案的说明中提出的“完全平等”目标。在选举权行使上，每个选民只能进行一次登记，在一次选举中只有一个投票权。同一级别的代表候选人，也只能在同一个选区或者选举单位当选，并且不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。

　　(三)选举保障人民意志的体现

　　选举自由是选举制度民主性的重要体现，没有自由的选举，就没有真正的民主。选举法规定，各级人大代表选举“应当严格按照法定程序进行，并接受监督，任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权”。在代表候选人提名程序上，各党派、各人民团体推荐的代表候选人与选民或者代表十人以上联名推荐的代表候选人，具有同等法律地位。在候选人确定上，确立差额选举原则，选民和代表有更多的选择余地，有利于选出人民群众满意的人大代表。在经费来源上，选举经费都列入财政预算，由国库开支，为公民享受自由选举权利提供物质保障。在投票程序上，一律采用无记名投票，并且投票场所应当设有秘密写票处，保证选民自由选择。在选举秩序维护上，严厉制裁破坏选举的行为，禁止境外势力资助、干预选举，保障公民自由行使选举权利和选举的独立、公平、公正。

　　(四)对当选代表的监督体现民主“全链条”

　　关于民主与否，习近平总书记指出，要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少;要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。我国的选举制度既保障选举过程的民主性，也保证选举后对代表履职的监督的民主性。我国宪法和选举法、全国人大组织法、地方组织法、代表法都规定，人大代表接受选民或者选举单位的监督。人大代表是各级人大组成人员，是人民利益的代言人和维护者。人民监督人大代表履职，是全过程人民民主“全链条”的应有之义。选民或者原选举单位对人大代表进行监督有多种形式，包括听取代表报告履职情况，向代表提出批评、意见、建议，罢免等。

　　三、我国选举制度坚持从国情出发，着眼于行得通、可操作的民主

　　习近平总书记强调，人民代表大会制度是符合我国国情和实际的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。我国选举实践充分证明，人民代表大会制度下的选举制度，是符合国情、符合实际、符合人民根本利益的。我国选举制度始终坚持从实际出发，着眼于实际的、具体的民主，在便于人民行使民主权利上下功夫。

　　(一)直接选举与间接选举相结合

　　我国选举采取以直接选举为基础，直接选举和间接选举相结合的办法。1953年选举法规定的直接选举范围较小，乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举;其他各级人大代表由其下一级人大选举。实行这样的选举体制，与我国幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展水平不平衡，还未达到进一步扩大直接选举范围的条件相适应。正如1953年选举法草案说明中所述，“如果我们无视这些实际条件(我国的具体情况)，在现在就勉强地去规定一些形式上好像很完备而实际上行不通的选举方法，其结果，除了增加选举的困难和在实际上限制许多公民的选举权利之外，没有任何的好处”。

　　1979年选举法将直接选举范围扩大到县乡两级，并保持稳定。

　　(二)实行城乡人口按相同比例选举

　　1953年选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。解放初期，我国城镇人口比重只有全国人口的13.26%，而工人阶级主要居住在城市，为体现工人阶级的领导地位和国家的工业化发展方向，当时选举法作出相应的规定。选举法草案说明中指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。1979年城乡人口比例与1953年相比变化不大，故而1979年选举法基本上延续了第一部选举法的规定。

　　之后，随着改革开放的进行，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化，全国人大及其常委会分别于1982年、1995年和2010年对城乡人口选举人大代表的比例进行修改完善。到2010年，基于全国各地选举实践经验已经比较丰富，全国城乡人口比例也随着经济社会发展已经接近1:1的现实情况，修改选举法一步到位实行城乡按相同人口比例选举各级人大代表，与时俱进保障宪法规定的平等选举权利。

　　(三)增加基层人大代表名额，增强代表广泛性

　　近些年来，我国农村地区的城镇化发展速度较快，选举法立足于这一实际情况作了有针对性的修改。2010年选举法修改，针对乡镇合并较多、乡镇人口增加较多的情况，将乡镇人大代表名额上限由130名提高至160名。2020年选举法修改，针对基层人大代表数量逐届减少的实际情况，适当增加县乡两级人大代表数量。各地新增的县乡人大代表名额应当向基层群众、社区工作者等倾斜。

　　我国选举制度还确立了代表的广泛性原则，确保适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。当前，我国社会经济成分、就业方式日益多元化，也需要科学合理确定代表结构比例，确保社会各方面能有效参与国家政治生活，各方面人才能通过公平竞争进入国家领导和管理体系。

　　(四)保障流动人口、残障人士等参选

　　改革开放后，我国流动人口和“人户分离”情况增多，1983年关于直接选举的若干规定就明确，选民在选举期间不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托投票;选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。在近几届的选举中，各地结合实际，放宽流动人口在现居住地参选的条件。流动人口居住比较集中的地方，将“常住人口”作为计算代表名额的基础数据，并视情况分配适当数量的流动人口代表名额。现在各级人大中，都有农民工、进城务工人员的代表。

　　在投票方式上，1953年选举法根据我国人口中文盲多的实际情况，采取了举手表决与无记名投票并用的方式;1979年选举法制定时，我国人口的文化素质大幅提高，因此规定了无记名投票方式。同时，针对选民是文盲或者因残疾不能写票的特殊情况，规定可以委托信任的人代写选票。

　　人民代表大会制度是一个系统工程，人大代表选举制度占据重要位置。通过民主选举制度，逐级选举产生各级人大。各级人大产生后，再产生同级的人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等其他国家机关，国家进一步通过国家机构组织制度、立法制度、行政制度、监察制度、司法制度以及人大代表制度和监督制度等，全方位、全覆盖地扩大人民有序政治参与，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音，实现人民民主和国家意志相统一，确保国家长治久安，确保全过程人民民主基础牢固、行稳致远。