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地方立法的新探索新趋势 | 贵州流域共同立法、“1+N”立法打好立法“组合拳”获点赞

　　新时代新征程上，适应党和国家事业快速发展的需要，我国立法工作进入了一个加快发展的新阶段。

　　2021年12月2日，栗战书委员长在第二十七次全国地方立法工作座谈会上强调，要深入学习贯彻党的十九届六中全会精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，用习近平总书记关于立法工作的重要指示要求引领地方立法工作，紧紧围绕加快完善中国特色社会主义法律体系的目标，推动地方立法工作高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家作出贡献。

　　栗战书委员长指出，近年来，各地人大坚持党的领导，充分发挥主导作用，丰富立法形式，有力服务了地方经济社会发展。从立法形式看，形成了一些体现地方特点、符合立法规律的立法模式和经验，丰富创新地方立法形式的成效显著。

　　记者从第二十七次全国地方立法工作座谈会上了解到，党的十八大以来，各地人大在立法形式上坚持守正创新、勇于探索实践，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断增强立法的针对性、适用性、可操作性，大幅提高地方立法质量和效率，实现以良法促进发展、保障善治。

　　区域协同立法：

　　广受欢迎，

　　陆续结下硕果

　　山水相依，你我为邻，共靠一座山，共饮一江水。相邻省市共享同一片发展空间，以立法促进“共治共理”、协同发展，是应有之义。近年来，各地人大携手合作，以区域协同立法探索协同治理新途径。

　　2007年，苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》，意味着区域间“协同立法”萌芽初显。2014年，沪苏浙皖共同推进大气污染防治地方立法，三省一市共同协商确定示范性条款文本。同时，在各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，明确联防联控。自此，长三角协同立法真正从纸面迈向实践。

　　紧随其后的是京津冀地区，2020年1月，北京市、天津市、河北省人大分别制定了有关机动车和非道路移动机械污染防治的条例。三个条例设专章规定了区域联合防治、区域会商、联合执法等措施，以高度的协调性共同打响蓝天保卫战。

　　长三角、京津冀在大气污染防治上写就的“范文”，为各地人大提供了有益借鉴和参考。2020年，川渝两省市人大常委会牵手协作，同向发力，在优化营商环境、保障铁路运营安全、推进嘉陵江生态环境保护等方面开展协同立法，助力成渝双城经济圈建设;江西人大将目光转向山岳，协调萍乡、宜春、吉安三市对保护武功山开展协同立法;湖南邵阳、娄底、益阳三市人大分别通过资江保护条例，开启协同立法共护资江新时代。在福建、四川、广东等地，区域协同立法都陆续结下硕果。

　　为何区域协同立法“会员”连年增加，广受各地人大欢迎?答案在绿色发展理念的日益深入人心，在区域协同立法的“和而不同”，在人大立法工作的与时俱进。

　　流域共同立法：

　　求同存异，

　　答卷别出“新”裁

　　赤水河，是长江上游南岸较大支流，流经云贵川三省4市14个县(市、区)。由于三省流域内资源禀赋、发展需求、功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题较为突出。

　　破局之策，必须依靠法治、遵循法律。2019年4月，栗战书委员长在四川开展水污染防治法执法检查时，要求四川加强同上游省份的协作力度，推动赤水河流域治理保护达到系统治理的最佳效果。2020年6月28日、2021年1月15日，栗战书委员长先后两次就三省共同立法保护赤水河流域工作作出重要批示，要求实现区域立法从“联动”到“共立”的跃升，为其他地区相关立法提供借鉴。

　　什么是“共同立法”?在三省人大同志看来，“以前只有‘协同立法’这个概念”。后来经反复讨论研究，大家达成一个共识：“共同立法，就是形成一个内容上完全一致的共同文本，由三省人大常委会按法定程序审议通过后，同步实施。”这体现在2021年5月底，三省人大常委会分别审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定，以及同时审议通过各自的赤水河流域保护条例。

　　赤水河流域共同立法，是同流域省市以立法“治水”的新思路新答卷。决定对涉及三省的重大问题作出共同承诺，三省的文本是完全一致的，体现了共性立法需求;而分别通过的3部条例，内容又是各有侧重的，回应了个性化立法需求。其别出“新”裁之处在于以共同决定“求同”，以不同条例“存异”。这一地方立法的重大创新，解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，影响深远。

　　小快灵小切口立法：

　　量体裁衣，

　　在全国范围内“多点开花”

　　“天下有定理而无定法。”进入新时代，创新立法形式，使之更加适应地方社会经济发展特点、解决群众反映强烈的问题，显得尤为重要。

　　满足发展所需，回应立法期盼，就必须丰富立法形式，既可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”。相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”“小切口”立法以其快速、高效的特性，迅速“走红”大江南北。

　　在新冠肺炎疫情的袭扰下，许多地方都采取了及时而严格的疫情防控措施，但这些举措的法律依据从何体现?此时，“大块头”立法的时效性难以满足疫情防控的紧迫要求，采用“小快灵”立法则恰到好处。北京、上海、浙江、贵州、江西等全国绝大部分省市，都针对疫情防控进行了“小快灵”立法，为抗疫斗争取得重大战略成果提供了有力法治保障。

　　“小快灵”“小切口”立法在全国范围内“多点开花”，不仅表现在疫情防控领域，还表现在经济发展、民生等多领域，着眼于解决实际问题。比如，全国首个解决公共场所随地吐痰问题的省级地方性法规——《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》;着力破除数字经济领域体制障碍的《浙江省数字经济促进条例》;篇幅只有18条，但“在当地条例中实施效果最好”的《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》……

　　“小快灵”“小切口”立法，题目小、条文少、内容精，小而明亮、快而温暖，量体裁衣、特色鲜明，极大增强立法针对性、适用性、有效性，契合新时代对立法工作的新要求，更能确保制定的法规立得住、行得通、真管用。

　　人民群众有序参与立法：

　　由点及面，

　　践行全过程人民民主

　　党的十八大以来，党深化对中国民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念并大力推进，民主价值和理念进一步转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践。

　　在我国，全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。位于上海市长宁区虹桥街道的古北市民中心墙上，有一幅漫画，画中一道彩虹连通了虹桥街道和最高立法机关。虹桥街道是全国人大常委会法工委在全国设立的首批4个基层立法联系点之一。2019年11月2日，习近平总书记在这里同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流，首次提出“人民民主是全过程民主”的重要论述。

　　基层立法联系点制度有效运行，为广大人民群众有序参与国家立法提供了有效途径，是扩大公众参与立法的“彩虹桥”“直通车”。截至2021年8月，全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就115部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议6700余条，法工委对这些意见建议都认真地研究，许多好的意见建议被吸收采纳。

　　从设立之初的4个，到2020年的10个，再到如今的22个，基层立法联系点由点及面，已经涉及21个省(区、市)，覆盖全国2/3省份，这是全过程人民民主宏大“叙事”的直接体现。

　　基层立法联系点不限于“国字号”，许多省市区的人大也积极设立基层立法联系点。比如，广西实现14个设区的市基层立法联系点全覆盖，南宁市基层立法联系点就有700多个;吉林自2016年在全省设立15家基层立法联系点后，今年又在全省9个市、州选设了10家基层立法联系点……现在的基层立法联系点，正在成为国家和地方立法工作听取民意、汇集民智的最有效渠道，进一步密切了国家立法机关同人民群众的联系，也让每一部法规都满载民意。

　　成立“立法专班”：

　　蔚然成风，

　　“急重难”立法的首选

　　当一部重点领域立法，涉及多个领域和职能部门，千头万绪之下如何推进?成立立法专班起草法律，则成为首选方式。

　　我国重点立法首推民法典，这是一部基础性法律，涉及现代社会民事关系纷繁复杂的诸多方面，其立法进程如何稳步推进?2015年3月，全国人大常委会法工委牵头5家单位共同参与民法典编纂工作，并成立民法典编纂工作协调小组和民法典编纂工作专班，为庞大而繁重的立法任务提供工作保障。

　　我国第一部流域法律——长江保护法，需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系，其立法工作如何统筹?法律起草过程中，全国人大常委会成立跨部门的立法专班，积极发挥专门委员会委员和人大代表的作用，群策群力应对立法挑战。

　　同时，推进反食品浪费法、自由贸易港法等多项重大立法，全国人大常委会都采用了立法工作专班形式。成立立法专班，这是十三届全国人大常委会在立法领域的创新之举，同时也是各地人大立法工作取得重大进展的重要法宝。

　　在北京，街道办事处条例、物业管理条例、促进科技成果转化条例、文明行为促进条例、生活垃圾管理条例等多部法规获得通过，立法专班的作用举足轻重。2019年，北京市人大常委会聚焦首都治理急需、群众期盼强烈的重要立法事项，探索“专班制”推进地方立法，配置“双组长”，最大程度缩短立法周期，制定务实管用法规。在山东，通过积极组建立法专班，推动了公共安全应急管理保障条例、乡村振兴促进条例、优化营商环境条例等多项立法工作。西藏、广东、福建、浙江等多地，采取成立立法专班的形式蔚然成风，更好发挥了人大在立法中的主导作用，取得良好效果。

　　立法专班的成功，关键在于锚定特定立法任务，集合专业人员，突破现实约束，找寻立法“最优解”，进而实现高质量、高效率立法目的和使命。

　　“1+N”立法：

　　全新探索，

　　打好立法“组合拳”

　　我国的综合性法规与专项法规的关系往往是“你中有我，我中有你”，没有任何一部综合性法规能够“遗世独立”。比如长江保护法，其中的航运、禁渔、水污染防治、野生动物保护等内容，就可能涉及渔业法、水污染防治法、野生动物保护法等多部法律。那么要统筹推进某项具体工作，除了为其进行综合性法规立法，是否还可以调整相关的专项法规?贵州人大在这方面进行了有益尝试。

　　民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手，如何应对乡村振兴这场“大考”?贵州人大充分发挥法治对农业农村高质量发展的引领和推动作用，在乡村振兴立法项目选择上，坚持“急用先立”的原则，组织起草《贵州省乡村振兴促进条例(草案)》，提出引领性、基础性的顶层设计方案。

　　在乡村振兴专项立法调研中，贵州人大发现，农业产业发展、农村基本经营制度、农村耕地保护制度、农村集体产权制度、农村基础设施建设、农业资源环境保护、农产品质量安全、乡村文化、基层治理等多部专项法规，与乡村振兴密不可分。贵州人大决定逐步制定或者修改上述专项法规，用3至5年时间，基本形成贵州省乡村振兴地方性法规的“四梁八柱”，为在乡村振兴上开新局提供强有力的制度支撑。

　　贵州人大“1+N”立法模式，是对地方立法的深入思考和全新探索。坚持系统观念和问题导向，打好综合性法规与专项法规的立法“组合拳”，产生的法治合力必将助力贵州绘就乡村振兴的壮丽画卷。

　　备案审查和法规清理：

　　有错必纠，

　　维护国家法治统一

　　备案审查和法规清理，是地方立法工作的重要内容。随着全面依法治国深入推进，我国立法工作进入快车道，各地方各部门立法数量快速增长，立法体系内部不协调、不统一、不衔接、不一致等问题日益凸显。

　　由此，备案审查和法规清理日益发挥重要作用。各地人大积极探索工作方式，切实加强备案审查和法规清理的制度建设、能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，有效保障宪法法律实施和维护国家法治统一。

　　重庆市人大常委会将2021年确定为区县人大备案审查工作提升年，明确了开展业务培训、推动建立常委会听取审议备案审查工作情况报告制度、建立健全案例指导和通报制度等“三项任务”。到今年6月底，重庆市38个区县(自治县)人大常委会全部完成听取和审议备案审查工作情况报告，使得备案审查这项制度在区县一级得到“全面激活”，整体提升了人大备案审查工作能力和水平。

　　甘肃省人大常委会建立地方性法规动态清理长效机制，先后开展了生态环保、食品药品、野生动物保护、行政处罚、营商环境等8次专项清理和1次全面清理，清理出需要修改或废止的101件省级法规、市州法规、自治条例和单行条例，已修改30件、废止22件，其余也已启动相关修改工作。在此基础上，制定《甘肃省地方性法规动态清理办法》，积极推进法规清理制度化、规范化、常态化，确保地方立法与党中央精神、国家法律行政法规保持高度一致。

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“要全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严”，这对立法工作特别是备案审查工作提出了新要求。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，进一步加强宪法实施和监督，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，持续推动备案审查工作走深走实，为加快建设更加科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系贡献力量。

　　记者手记

　　法治是人类文明进步的重要标志，是党领导人民治国理政的基本方式。作为全面依法治国的重要环节，地方立法工作展现新探索新趋势，变的是形式，不变的是依法履职、立法为民的初心和使命，收获的是一部部“立得住、行得通、真管用”的高质量法规。希望各地人大探索之心不止、为民之心不移，铿锵前行不负时代，创新立法不负人民!