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【川渝一家亲 共赴新征程】同向发力 同步上新 立良法促善治——川渝两省市人大常委会2021年协同立法综述

　　2021年11月25日，四川省十三届人大常委会第三十一次会议、重庆市五届人大常委会第二十九次会议分别表决通过《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》。

　　这是川渝两省市人大常委会今年第二个协同立法的成果。

　　以“决定+条例”开展嘉陵江流域生态环境保护立法，既贯彻了党中央的战略部署和两省市党委的决策安排，又符合两省市的实际情况和发展需要。

　　按照上一年度签订的合作事项，2021年川渝两省市人大常委会先后表决通过优化营商环境条例和嘉陵江流域生态环境保护法规，同时审议铁路安全管理条例（草案）。

　　“环境”成为川渝两省市人大常委会2021年协同立法的高频词，不论是优化营商环境还是保护嘉陵江流域生态环境，亦或是铁路安全管理，都是看得见或看不见的环境，都涉及高质量发展和人民群众获得感幸福感安全感。

　　一年来，川渝两省市人大常委会建立协同立法机制，推动川渝协同立法制度化、规范化、常态化，实现了“同步审议、同步表决、同步公布、同步实施”，探索了协同立法新模式，为双城经济圈建设提供有力法治保障。12月2日，四川在第27次全国人大地方立法工作座谈会上介绍了积极探索区域协同立法工作有关情况。

　　“协同首牌”打向营商环境优化

　　开展优化营商环境条例立法是双方聚焦的第一个协同立法项目。2021 年 3 月 26 日，四川省人大常委会表决通过了《四川省优化营商环境条例》。几天后，重庆市人大常委会也表决通过了《重庆市优化营商环境条例》。川渝两地《条例》的正式实施时间都定在 2021 年 7 月 1 日，这一细节更强化了协同立法的实质意义，届时将为川渝两地的营商环境提供重要的法治保障。

　　为何将优化营商环境作为协同立法的首个项目？在重庆市人大常委会法制工委副主任黎藜看来，这主要是基于落实新战略定位，推动高质量发展的考量。

　　近年来，党中央、国务院围绕转变政府职能、深化“放管服”改革、平等保护各类市场主体、推动经济高质量发展作出了一系列重大决策部署。党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署，要求提供更高质量的立法供给，以地方立法有效破解区域发展中的共性问题，进而推动形成公平、协调、开放、共赢的发展格局。

　　“近年来，川渝两地优化营商环境虽然取得明显成效，但市场主体反映强烈的一些痛点难点堵点仍然突出。”川渝两地人大常委会法工委有关人士指出，有必要坚持问题导向，针对问题立法，通过立法解决实践中的问题，把相关工作措施予以上升固化为法规内容，更好发挥立法的引导、推动、规范、保障等作用，充分保护市场主体合法权益，加快建设高标准市场体系。

　　协同立法“第一张牌”打向营商环境优化是众望所归。

　　于是，从工作进度的协同、体例结构的协同到条文内容的协同，优化营商环境立法快速推进。面对立法时间紧、任务重，川渝两省市人大常委会法工委成立立法工作专班，加班加点加强沟通协调，逐字逐句推敲，赶在今年3月下旬再次提交审议并获通过。

　　“两省市优化营商环境条例协同立法，实质上就是要打破川渝区域间要素流动的壁垒。”黎藜介绍，两地在条文内容上主要进行了同质性内容的协同和联动性内容的协同。两省市条例有三十多个条款对同类事项作出了相类似的规定，实现了重要制度的有机对接。

　　法护“一江”实现治水“一盘棋”

　　千百年来，嘉陵江哺育了沿岸川渝两地人民。

　　由川渝两地协同开展的立法项目——《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》在今年11月25日同时获表决通过，并都将于明年1月1日起正式同步施行。这也是川渝两省市在推进流域生态环境保护方面的首次协同立法尝试。

　　对于四川省广安市武胜县万隆镇与重庆市合川区燕窝镇联合巡河队员来说，这是最好的消息，因为他们一直以来在武胜万隆镇和重庆合川区交界的兴隆河段开展联合巡河时遇到的一些问题，从明年起处理起来就方便简单了。

　　之前两地在流域生态保护上没有统一的标准，如何认定、如何整治，常常让巡河队员头疼不已。而如今，川渝两地以“四川条例”+“重庆决定”的形式来共同保护嘉陵江，并明确两地将按照统一标准、统一责任、统一防治措施等要求。武胜县万隆镇人大主席唐首斌说，共同推进嘉陵江流域保护，对于巡河队来说，这无疑是重大的利好消息。

　　兴隆河，流经广安和重庆合川，在重庆，当地人也叫它“南溪河”，是嘉陵江的重要支流，也是沿线5万多居民的母亲河。川渝两地河流湖泊相连相通，像兴隆河这样的跨界河流多达81条，其中嘉陵江水系就有38条。近年来，两地共同开展水污染联防联控，流域水环境质量持续改善，但仍然存在部分跨界支流水质达不到水域功能要求的情况。

　　协同立法为川渝两地共同推动大江大河上下游环境共治，指明了方向。按照《决定》和《条例》的相关规定，在嘉陵江流域生态保护上，两地将通过信息互通、生态环境联合执法、突发水污染事件应急联动等措施，实现“一张清单管两地”。

　　重庆市合川区燕窝镇人大主席陈仲指出，将这种跨界开展联合巡河工作进行了法律上的固定化，更坚定了他们做好这项工作的信心。

　　在四川省生态环境厅水生态环境处副处长康宇看来，《条例》和《决定》的出台十分及时，为川渝两地下一步保护和改善嘉陵江流域的水生态环境，规范自然资源的合理利用都发挥了积极作用，从而实现川渝跨界协同、共标共建共治共管嘉陵江。

　　重庆市人大城环委主任委员屠锐表示，开展嘉陵江流域协同立法，是长江保护法在嘉陵江流域的细化、补充和完善，也是两省市人大常委会助力成渝地区双城经济圈建设战略部署的重要举措。

　　早在2020年7月，川渝两省市人大常委会签署的合作协议，就涉及嘉陵江流域生态环境保护立法合作事宜。随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》出台，嘉陵江流域生态环境保护更成为成渝地区双城经济圈建设的重要内容。

　　其实，有别于优化营商环境立法的一拍即合，嘉陵江流域环境保护协同立法启动之前，经历了“一波三折”。究竟是两省市都以实体性地方法规来立还是各自采取不同的体例？而2020年10月1日起施行的《重庆市水污染防治条例》已经覆盖嘉陵江流域环境保护，新制定的法规又如何处理与该条例的关系。

　　仅就“联防联控”开展协同立法为两省市嘉陵江流域环境保护协同立法找到了切入点。

　　2020年9月、12月，川渝两省市人大联合开展嘉陵江流域环境保护协同立法工作调研，立法者与行政执法人员在实地察看与交流中不断碰撞出智慧的火花：进一步深化流域污染防治联席会议制度，健全信息共享机制，常态化开展生态环境联合执法，完善突发事件联合应对机制，突出联防联控；立法体裁可以是决定或条例，需要几条就定几条。

　　两地人大达成共识：重庆以出台法规性决定的形式与四川制定条例的形式进行协同。

　　于是，川渝两省市人大常委会嘉陵江流域环境保护协同立法进入快车道，法规在“精雕细琢”中高质量出台。

　　“第三次握手”保障川渝铁路运营安全

　　还是11月23日，重庆市五届人大常委会第二十九次会议召开，四川省十三届人大常委会第三十一次会议召开，两省市都首次审议各自的《铁路安全管理条例（草案）》（以下简称《草案》）。这是川渝两地人大协同立法的第三次协作，目的是维护和加强川渝两地铁路运营安全。

　　近年来，党中央、国务院高度重视铁路安全工作，习近平总书记多次就铁路外部环境整治和普速线路安全隐患排查作出重要指示批示。四川省委书记、省人大常委会主任彭清华也多次对我省铁路安全工作作出重要批示。

　　今年10月公布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，构建互联互通、管理协同、安全高效的基础设施网络。

　　随着成渝地区双城经济圈建设深入推进，两地迎来铁路大建设、大发展的黄金机遇，铁路运输在促进两地经济社会发展方面将发挥更大作用，保障铁路安全问题显得更加重要。

　　制定出台铁路安全管理的地方性法规，对两地铁路建设安全、线路安全、运营安全等方面的事项予以协同规范，有利于推进成渝地区铁路事业健康发展，大力推动川渝两地之间的产业、人口、资源及各类生产要素更加快速的流动聚集。

　　因此，两省市人大常委会和政府将《草案》制定纳入2021年立法工作计划。在立法起草及审查阶段，两省市及政府相关部门进行了多次工作对接和集体论证修改。8月31日，川渝两地人大常委会在成都联合开展铁路安全立法调研，协同推进川渝两地铁路安全立法工作。目前两地已提交审议的《草案》在主体框架、安全保护区禁止和限制性行为以及法律责任等方面基本保持一致。

　　川渝两地地形、地貌相似，多条铁路贯通。《草案》要求川渝两地建立铁路安全管理沟通协调合作机制，协调解决成渝地区铁路安全管理重大问题，构建信息互通、资源共享、联勤联动的安全管理体系，共同维护良好的铁路安全环境和秩序。

　　11月底首次审议后，两省市还将广泛征求社会各界对《草案》的修改意见。