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彰显宪法法律权威全力推动备案审查工作提质增效——新《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读

　　“全票通过！”2024年9月26日，江西省第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过了《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称新条例)。

　　规范性文件备案审查，一头连着宪法，一头连着人民，既是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，又是维护人民群众合法利益的监督利器，也是践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。全国人大常委会就完善和加强备案审查制度专门作出决定。备案审查工作以前所未有的力度、广度和深度向前推进，其重要性和影响力与日俱增。

　　为了贯彻落实党中央的决策部署和全国人大常委会的工作要求，更好地履行宪法法律赋予全省各级人大常委会的监督职权，适应新时期地方人大备案审查工作的新形势，增强备案审查制度刚性，推进全面依法治省，省人大常委会于今年7月启动条例修订工作，新条例已于11月1日正式施行。

　　新条例实施的重要意义

　　新条例围绕加强宪法法律的实施和监督，健全保障备案审查工作的制度体系，深入总结我省多年来备案审查工作成功的经验做法，贯彻落实党中央、全国人大常委会的新任务新要求，创新备案审查制度机制，增强备案审查制度刚性，提高备案审查能力和质量，坚决纠正违法行为，推进全面依法治省，具有重要意义。

　　新条例的实施，是贯彻落实党中央和全国人大常委会要求的重要举措

　　以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。2014年，党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2017年，党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2021年，中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件。2022年，党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。2024年，党的二十届三中全会决定提出，完善合宪性审查、备案审查制度。2023年12月，全国人大出台《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。省人大常委会及时启动全面修订工作，将党中央的决策部署和全国人大常委会的工作要求转化为可供执行的具体法规制度，有利于在法治的轨道上助推我省备案审查工作进一步高质量发展。

　　新条例的实施，是深入践行全过程人民民主理念的必然要求

　　党的二十届三中全会提出，要健全全过程人民民主制度体系。加强人民当家作主制度建设。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度。备案审查工作是推进全过程人民民主建设的重要支点，规范性文件直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务。一旦公民的基本权利受到了侵犯，就应当有即时的法律救济；一旦国家权力被滥用，就应当迅速得到纠正。新条例将践行全过程人民民主作为全省各级人大常委会开展备案审查工作的指导思想，通过系统的制度构建来充分保障全过程人民民主重大理念在备案审查工作中能够畅通、有序地落实落地。通过人民群众提出审查建议的方式撬动国家权力机关行使监督职权，在开展备案审查工作过程中充分听取各方意见，达到保障人民权利、维护人民利益、监督公权力运行的目的。

　　新条例的实施，是切实履行宪法法律赋予全省各级人大常委会监督职责的客观要求

　　开展规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的重要职责，是人大监督体系的重要组成部分。通过对规范性文件进行备案审查，能从源头上监督、预防和纠正文件制定机关的不当行为，对强化人大监督制度，提升监督实效和刚性具有重要意义。近年来，新修改的地方组织法、立法法、监督法，以及新出台的全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定，对备案审查制度作出了新规定新要求。新条例根据宪法、法律的规定，落实全国人大决定的精神和要求，立足我省工作实际，坚持问题导向，探索创新，对法律法规已有规定作出细化、补充、完善，对备案审查制度作了系统完善的具体规定，对于指导和规范全省各级人大常委会依法开展备案审查工作，更好地发挥法律监督职能，切实增强人大监督工作实效，提供了强有力的制度保障。

　　新条例的实施，是全面总结我省备案审查实践经验和适应备案审查工作新发展新要求的现实需要

　　省人大常委会于2015年出台、2021年修正省备案审查条例，为全省各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供了重要制度保障。近年来，我省备案审查工作坚持创新发展，实践中形成了不少好的经验做法，比如，提前介入规范性文件的制定、建成江西数字人大备案审查信息平台和省法规规章规范性文件数据库，开展乡镇、街道规范性文件备案审查试点工作等，实践经验需要总结上升为法规制度，进一步规范保障备案审查工作。同时，针对各地工作发展不平衡、备案审查程序不完善、有关单位报备不规范、数据库录入更新不及时等问题，需要坚持问题导向，探索制度创新，切实解决备案审查工作中的实际问题。有必要通过本次条例修订，为推进我省备案审查工作高质量发展提供制度支撑。

　　新条例的亮点特点

　　新条例共计六章五十八条。从指导思想和基本原则到备案范围、审查重点、审查方式、审查程序、处理方式和保障监督等各个环节，全面系统地规定了备案审查工作的实体性和程序性制度，既忠实反映了党中央和全国人大常委会对备案审查工作的职能定位和目标任务，又呈现出鲜明的江西特色、时代特色，具有较强的针对性和可操作性。修改后的新条例有不少新内容、新要求，主要呈现出以下几个方面的亮点特点：

　　总则部分的特点是“高站位准定位全方位”

　　第一章“总则”共7条，主要内容是结合新时代备案审查工作的理论和实践创新，围绕提高政治站位、找准工作定位、推动工作全方位开展作出了一系列新的规定。一是在提高政治站位方面，新增了备案审查工作的指导思想和基本原则。即必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，践行全过程人民民主，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。二是在找准工作定位方面，考虑过去备案审查工作中普遍反映的规范性文件范围不易把握的问题，新条例第三条采取了内涵定义和外延排除的逻辑方法，更为清晰地界定了规范性文件的概念。新条例在规范性文件的制定主体上增设了法律法规授权的组织。增加这类主体的考虑主要是根据有关法律规定和实际情况，对制定主体进行补充，确保这一概念外延上的完整性。三是在推动工作全方位开展方面，新条例对备案审查工作的专业化、信息化和民主化建设作出了总体性的规定，要求县级以上人大常委会加强组织领导，加强备案审查制度、能力和信息化建设，践行全过程人民民主，推动健全备案审查统筹协调、衔接联动等工作机制。

　　备案部分的特点是“一统两分三限期”

　　新条例第二章“备案”共9条，主要内容是对规范文件的报备主体、报备层级、报备时限和格式作出具体规定。“一统”是指统一报备主体，即谁制定、发布规范性文件谁就负有报送备案的责任。同时，根据法、检两院机构设置的特殊情况，新增南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院、省检察院派出检察院制定的规范性文件应当分别由省级法、检两院报送省人大常委会备案，进一步完善了报备范围。同一行政区域内两个以上制定机关联合发文的，由发文字号机关负责报送；联合发文机关跨行政区域的，则分别报送。“两分”是指新条例第九条和第十条分别规定了应当向本级人大常委会和上一级人大常委会报送备案的规范性文件种类，有些规范性文件例如设区的市政府制定的规章还应当同时向本级人大常委会和上一级人大常委会报送备案。需要注意的是，原条例规定的是设区的市人大及其常委会“作出的决议、决定”应当报备，新条例表述为“制定的规范性文件”应当报备，范围更加精准，以后县级以上人大及其常委会作出的关于一府两院及人大常委会工作报告的决议、召开会议的决定、人事任免的决定等与公民法人其他组织权利义务无关的文件不再报送上一级人大常委会法工委备案。“三限期”就是新条例的第十四条和第十五条对首次报备、形式审查、补充报备分别规定了三十日、十日、十日的期限。此外，新条例还对报备文件的格式要求、报送渠道、公布备案登记文件目录等作出了规定。

　　审查部分的特点是“立足功能定标准”

　　第三章审查分设“审查重点、审查方式、审查程序”三节共20条，是新条例的中心内容。从理论上讲，备案审查制度有五大功能，首要功能是保证党中央令行禁止，主要功能是保障宪法法律实施，重要功能是保护公民合法权益，基本功能是维护国家法制统一，应有功能是促进提高规范性文件制定水平。围绕上述五大功能，新条例在审查重点方面规定了政策性、合法性、适当性审查三大重点，对合法性审查细化为八个具体标准，对适当性审查细化为六个具体标准。新条例第二十条规定，“县级以上人民代表大会常务委员会对规范性文件进行审查，发现规范性文件可能存在不符合宪法规定、宪法原则或者宪法精神情形的，逐级报请省人民代表大会常务委员会向全国人民代表大会常务委员会书面提出合宪性审查请求。”换言之，县级以上人大常委会在审查规范性文件过程中发现合宪性问题的，不能自行作出审查结论，也不能置之不理，而应当逐级报请省人大常委会，由省人大常委会向全国人大常委会报告。

　　在审查方式方面结合实践经验进行了完善，规定主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查和联合审查等五种审查方式，确保有备必审。对联合审查的方式进行了探索创新，包括“备案审查工作机构＋相关专工委”“人大常委会+其他备案审查工作机关”“跨行政区域联动审查”三种方式，通过优化审查资源配置，达到强化监督合力的目的。在审查程序方面全链条进行细化，从审查程序的启动、审查过程的调研论证、意见分歧的处理、审查程序的中止均作出了较为详细的规定。

　　处理部分的特点是“瞄准纠错强刚性”

　　新条例第四章分设“处理程序和结果反馈”两节共8条。从有利于纠正违法的规范性文件和产生良好实际效果出发，新条例规定了三种不同纠错方式。一是备案审查工作机构与制定机关沟通，要求其修改或者废止。对于规范性文件明显违反法律、法规规定的，可以要求其立即停止执行其中明显违反法律、法规的规定。二是制定机关不同意修改或者废止的，备案审查工作机构可以提出建议修改或者废止的书面审查意见，发函督促制定机关在三十日内提出书面处理意见。制定机关逾期未书面反馈的，备案审查工作机构应当约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。三是制定机关未按照书面审查意见或者处理计划修改或者废止规范性文件的，备案审查工作机构、相关专工委依法提出建议、议案，由主任会议决定提请常委会会议审议。新条例构建以自行纠错为主要方式、以依法撤销为最后手段的多种监督方式，既符合备案审查工作既要积极又要稳妥的原则，又能体现备案审查工作的制度刚性和严肃性。

　　保障和监督部分的特点是“健全机制提质效”

　　第五章“保障和监督”共11条，主要对构建备案审查工作的年度计划、培训指导、信息化建设、专项报告、衔接联动、法治考评和责任追究等机制作出规定，推动备案审查工作机制和能力现代化，不断提升新时代备案审查工作的质量、效率和效果。一是完善工作报告制度。新条例规定，常委会年度工作计划、监督计划等应当对备案审查工作作出安排。常委会工作报告应当报告备案审查工作的开展情况。备案审查工作机构应当向常委会作备案审查工作专项报告，并按照审议意见修改后向社会公开、向上一级人大常委会报告。人大相关专工委应当将备案审查工作情况纳入其年度工作报告。二是完善衔接联动机制。新条例规定，县级以上人大常委会应当健全完善备案审查衔接联动机制，在党委的领导下，加强与政府、监委、法院、检察院等有关机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、联合审查、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合，发挥备案审查衔接联动机制的合力，增强备案审查制度整体成效。三是加强信息化建设。健全全省统一的规范性文件备案审查信息平台，完善在线提出审查建议、电子备案、在线审查等平台功能，拓展信息平台的数据收集和立法服务功能，推进大数据、人工智能等新技术的运用。维护全省法规规章规范性文件数据库，制定机关做好有关规范性文件的入库审核、报送、清理、更新等工作，提供全面准确的法规、规章和其他规范性文件信息。四是构建法治考评和责任追究机制。将制定机关报送备案、审查意见处理、问题文件纠错和有关国家机关开展规范性文件备案审查的工作情况纳入法治建设考评，同时对实践中一些不配合做好备案审查工作的情形，设置了处罚条款，切实增强备案审查刚性。

　　附则部分的亮点是“延伸基层全覆盖”

　　党中央部署将所有的规范性文件纳入备案审查范围，全国人大常委会对贯彻落实党中央这一决策部署提出了要求，新条例将上级要求落到实处。一是将备案审查范围延伸至基层一线，对乡镇街道人大开展备案审查工作作出规定。新条例第五十六条明确乡镇政府制定的规范性文件应当向乡镇人大报备。乡镇人大主席团负责审查，并定期向本级人大报告备案审查工作情况。明确街办制定的规范性文件应当向人大街道工委报备。人大街道工委应当与县级人大常委会备案审查工作机构、相关专工委协同开展审查工作。县级人大常委会应当加强领导和指导乡镇街道的备案审查工作，推动其建立健全相应的工作机制。二是对“一府一委两院”的备案审查工作提出要求，县级以上政府、监委、法院、检察院应当按照职责向本级人大常委会报告其规范性文件制定、管理、报送备案和开展本系统规范性文件备案审查工作等专项工作情况，接受人大常委会监督。

　　全力推进备案审查工作提质增效

　　法规的生命力在于实施，法规的权威也在于实施。省人大常委会陆续通过印发通知、组织培训、实地督导等多种形式，做好新条例的宣传解读和贯彻实施工作，推动新条例在全省范围内全面贯彻实施。各地重点从以下几个方面来把握好新条例的实施。

　　关口前移，切实提高规范性文件的质量

　　备案审查虽然是一项事后监督工作，但并不排斥事前的介入。为了提高规范性文件的制定质量，新条例第十一条规定，“省人民政府、设区的市人民政府制定规章过程中，可以根据需要将规章草案送同级人民代表大会常务委员会备案审查工作机构征求意见。”这也人大常委会担当作为、自我加压的一条规定。要不断总结经验，探索创新好的经验、做法，目标只有一个，就是提高规范性文件的质量。

　　夯基垒土，扎实做好备案工作

　　备案是审查工作的前提和基础，必须认真扎实地做好。新条例对形式报备规定了两个方面：一是纸质报备；二是电子报备。不是二选一，而是同时必备。报备机关要按照新条例规定的时间、格式、路径等要求，认真履行好报备职责，接收机关也要及时处理和反馈。全省各级人大常委会要发挥好督促、检查作用。各方凝聚共识、协同发力，着力提高备案工作质量。

　　多措并举，认真开展审查工作

　　新条例规定了主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查等多种审查方式。在审查中要注重通过调查研究、听取意见、听证论证、集体研究等方式，进行深入细致的研究论证，力求问题提得准、意见立得住、理由很充分，经得起法律和实践的检验。各级人大常委会可以在实践中不断探索创新审查工作方式方法，提高审查质量，增强审查效果。

　　严格纠错，切实敢于动真碰硬

　　备案审查承载着五大功能和使命，纠错是其中重要一环。新条例规定了沟通、函询、发书面审查意见、约谈、撤销等纠正处理方式。备案审查工作机构要用足用好这些机制，坚持民主决策原则和程序法定原则，该集体讨论的要集体讨论，该请示汇报的要请示汇报。在具体工作中要做到柔性沟通和刚性纠错相结合，真正做到以理服人、有错必纠。

　　及时反馈，做到守信于民

　　对人民群众提出的审查建议要认真研究和办理，及时反馈受理情况和审查结果，做到件件有研究、有结果、有回复，保障审查建议提出人的权利。对于上级布置的专项审查工作，要分工合作、全面清理、及时上报，不打折扣。

　　覆盖延伸，打通最后一公里

　　新条例将各级人民政府有关部门、法律法规授权的组织和乡镇街道制定的规范性文件也纳入了备案审查范围，目的是最终实现备案审查工作“横向到边、纵向到底”。新条例通过前，我省已在鹰潭、赣州、抚州三个设区的市开展此项工作试点，我们将适时调研并总结经验，稳妥、有序地推进此项工作。

　　用好机制，高位推动工作发展

　　新条例规定了成立领导小组、专项工作报告、列入法治考评、责任追究等配套监督保障机制，各地要用足、用好这些机制，并根据本地实际情况，对这些工作机制进行完善和创新，探索出更加符合实际需要的工作机制，高位推进备案审查工作全面发展。

　　加强理论研究，提高能力水平

　　各级人大常委会要建立规范性文件备案审查工作专家咨询机制，发挥专家学者以及各地高等院校、研究机构、行业协会的积极性，加强对备案审查制度的理论研究，实现理论与实务的互动促进，不断推进备案审查工作的机制体系和能力的现代化。此外，还要注重借助新闻媒体，对备案审查制度和备案审查工作积极开展宣传，主动向社会公开备案审查工作情况、工作动态和典型案例，不断扩大备案审查制度的社会影响。

　　新条例坚持问题导向，对法律已有规定作出细化、补充和完善，进一步提升了制度供给的针对性、精准度和可持续性，为我省备案审查工作提供了全面、系统、权威的法治保障，是新时代推动我省备案审查工作提质增效的关键一步。我们要以习近平法治思想为指导，准确把握新条例的新理念、新规定、新要求，以贯彻落实新条例各项规定为契机，全力推动备案审查工作高质量发展。(省人大常委会法工委陈建平、邓文萃供稿)