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坚持以法强审、依法强审 护航湖北经济社会高质量发展——《湖北省内部审计条例》解读

　　湖北省人大常委会法制工作委员会

　　习近平总书记强调，“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用”。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，是推进单位科学决策、规范管理、防控风险的重要制度设计，发挥着基础性监督作用。

　　2024年9月26日，省十四届人大常委会第十二次会议表决通过了《湖北省内部审计条例》（以下简称条例），自2025年1月1日起施行，这是党的十八大以来全国首部内部审计地方性法规。条例的出台，将为加强我省内部审计工作、增强审计监督效能、推动经济社会高质量发展提供坚实的法治保障。

　　一、开展内部审计立法的重要意义

　　（一）制定条例是贯彻落实党中央、国务院关于内部审计工作决策部署的必然要求。习近平总书记强调，要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。党中央、国务院先后印发《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等文件，要求加强内部审计工作，充分发挥内部审计的作用。制定条例，有利于更好推动党中央、国务院关于内部审计工作的决策部署在湖北落实落地。

　　（二）制定条例是实施上位法，发挥立法规范、引领、推动和保障作用的内在需要。审计法规定，被审计单位应当加强对内部审计工作的领导，按照国家有关规定建立健全内部审计制度。审计署于2018年全面修改并颁布了《关于内部审计工作的规定》，对内部审计的管理体制机制、职责权限、成果运用等方面作出了新的规定。制定条例，有利于打通内部审计制度落地落细的“最后一公里”，以法治保障内部审计作用的有效发挥。

　　（三）制定条例是固化实践成果、更好服务我省经济社会高质量发展的重要举措。近年来，我省内部审计工作制度机制不断健全，内部审计质量和成效明显提升，在规范内部治理、完善内部控制、促进提质增效等方面，都发挥了积极作用。这些实践中积累的符合审计新定位、实践证明有效、可以推广运用的经验做法，需要我们及时通过立法上升为法规规定，同时进行科学化、系统化集成，以高质量审计推动我省经济社会高质量发展。

　　二、立法过程

　　经省委批准条例列入2024年度立法工作计划后，迅速成立了立法项目领导小组和立法工作专班。在立法项目领导小组领导下，省人大财经委、常委会法工委、常委会预算工委和省司法厅、省审计厅等单位组成的立法工作专班协同推进立法调研、草案起草、征求意见、论证评估、研究修改等相关工作。2024年5月6日，省政府常务会议原则通过条例草案，并向省人大常委会提出议案。条例草案经省人大常委会会议两次审议，于2024年9月26日由省十四届人大常委会第十二次会议高票通过。

　　条例制定过程中，主要遵循四个原则：一是坚持党的领导。贯彻落实习近平总书记关于内部审计工作的重要指示批示精神及党中央、国务院相关决策部署，把党和国家对内部审计工作的要求用法规制度固定下来，明确党在内部审计工作中的领导地位。二是坚持依法立法。以审计法及其实施条例为依据，结合审计署对内部审计工作的有关要求，吸收内部审计改革发展的最新成果，进行科学制度设计。三是坚持问题导向。针对内部审计工作发展不平衡、制度不够完善、审计实施不够规范、指导监督有待加强等问题，结合实际靶向施策。四是坚持保障与规范并重。既赋予内部审计机构履职必要的权限，保障其独立行使职权，充分发挥监督作用；又规范内部审计行为，强化对内部审计权力运行的制约和监督，做到权责对等。

　　三、条例的主要内容

　　条例共7章44条，包括总则、职责权限和人员管理、审计方法和程序、审计整改和结果运用、指导和监督、法律责任、附则。重点规定以下内容：

　　（一）完善内部审计工作管理机制。一是明确内部审计工作应当坚持中国共产党的领导，立足经济监督定位，遵循依法、独立、客观、公正的原则。二是明确县级以上人民政府的职责，以及审计机关和教育、公安、交通运输、卫生健康、国有资产监督管理等行业主管部门对内部审计工作的指导监督责任。三是规定单位应当建立健全内部审计制度，将内部审计工作所需经费列入预算予以保障。

　　（二）明确内部审计职责权限和工作要求。一是加强内部审计机构和人员队伍建设，明确单位根据国家规定或者工作需要，设立内部审计机构或者明确履行内部审计职责的内设机构（统称内部审计机构），同时对国有企业设立内部审计机构和建立总审计师制度作了规定。二是明确内部审计机构在财政财务收支、经济活动、风险管理等方面职责权限，同时规定内部审计机构和内部审计人员应当忠于职守，客观公正，实事求是，保守秘密，并依法接受监督。

　　（三）规范内部审计方法和程序。条例着力加强内部审计全流程闭环管理，提升审计质量。一是明确内部审计机构应当创新审计方法，优化审计流程，利用大数据等现代技术手段，提高审计质效。二是细化编制内部审计计划、成立审计组、送达审计通知书、获取审计证据、征求审计报告意见、出具审计报告、处理审计报告异议、审计项目档案管理、资料备案等工作步骤，推动内部审计工作程序化、规范化、标准化。三是规定单位可以根据内部审计工作需要向社会购买审计服务，同时应当对所购买的社会审计服务进行检查和监督，加强审计质量控制，并对采用的审计结果负责。

　　（四）深化内部审计整改和结果运用。坚持揭示问题与推动解决问题相统一，发挥审计功效。一是明确单位应当建立健全内部审计查出问题整改机制。被审计对象承担审计整改主体责任，其主要负责人为审计整改第一责任人。二是规定被审计对象应当按照问题类型制定整改方案，进行分类整改。内部审计机构应当加强对审计整改情况的跟踪检查，建立审计整改台账，实行清单化管理。三是规定单位应当加强内部审计与纪检监察、巡察、组织人事、财会监督等其他内部监督的贯通协同，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施等工作机制。四是明确对内部审计发现且已经纠正的问题，审计机关不再在审计报告中反映，解除内部审计的后顾之忧。

　　（五）健全内部审计指导和监督。一是明确审计机关开展内部审计指导监督的具体职责、方式方法、路径举措，规定审计机关应当建立健全内部审计工作指导、监督机制，制定内部审计工作指导意见，明确内部职能机构和专门人员，加强业务指导和监督。二是强调审计机关要加强内部审计管理信息化建设，建立健全内部审计数据采集、管理、分析和运用机制，推动与有关行业主管部门的信息共享，提高审计监督效能。

　　此外，条例还针对单位、被审计对象、内部审计机构和内部审计人员的违法行为设定了相应法律责任，并对内部审计人员因履行职责受到打击、报复、陷害等情形的处理作出了规定，进一步增强制度刚性，保障内部审计工作规范有效开展。

　　四、主要亮点

　　（一）加强党对内部审计工作的领导。坚持和加强党的领导，是做好审计工作的根本保证，是审计监督的最大信心和最大底气。条例规定内部审计工作应当坚持中国共产党的领导，明确单位可以根据需要设立党组织领导下的审计委员会，加强对年度内部审计计划、审计质量控制、审计整改等重要事项的管理，研究内部审计工作中的重大问题。规定年度内部审计计划应当经单位审计委员会或者主要负责人批准后实施，内部审计结果以及审计查出问题整改情况应当向单位审计委员会报告，把党的领导落实到内部审计工作全过程各环节。

　　（二）科学界定开展内部审计工作的主体。审计法及其实施条例规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。据此，条例进一步明确，依法属于本省审计机关审计监督对象的国家机关、事业单位、社会团体、国有企业等单位，应当按照国家和省的规定开展内部审计工作，建立健全内部审计制度。根据近期出台的农村集体经济组织法的有关要求，条例规定农村集体经济组织应当加强集体财产管理，依法开展内部审计。同时，对于不属于本省审计机关审计监督对象的非公有制企业等主体，鼓励和支持其建立健全内部审计制度。

　　（三）不断拓展内部审计范围和方法。为拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区，条例根据党中央、国务院的决策部署，在审计署规定的相关审计范围基础上，将数据资产管理、绩效管理、信息系统管理情况等纳入内部审计范围，并明确将对内部管理的领导人员履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任等情况进行审计，作为内部审计机构职责。同时，充分总结我省内部审计工作的经验做法，规定内部审计机构应当将研究型审计理念贯穿内部审计工作全过程，利用大数据等现代技术手段，提高审计质量和效率。

　　（四）充分保障内部审计的独立性。能否保持独立性，是决定内部审计作用是否得到充分发挥的关键，也是实践中内部审计工作面临的挑战。为破解这一难题，条例规定内部审计机构在单位主要负责人的直接领导下依法开展内部审计工作，不受单位内部其他机构和个人的干涉，同时要求单位不得安排内部审计机构和内部审计人员从事可能影响独立、客观履行内部审计职责的工作；对内部审计机构和内部审计人员的考核，可以实行与单位内部其他机构和人员差异化的考核办法，尽可能保障内部审计机构在组织上和职能上的独立性。

　　（五）明确国有企业的内部审计要求。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，内部审计在推动国有企业高质量发展中发挥着重要作用。条例注重加强国有企业内部审计工作，规定国有企业总部应当通过设立独立的内部审计机构或者明确履行内部审计职责的内设机构等方式，加强内部审计机构建设。同时，统筹考虑不同企业实际，规定国有企业可以根据需要建立总审计师制度。总审计师协助单位主要负责人管理内部审计工作。