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江西省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民 共和国文物保护法》和《江西省文物保护条例》实施情况的报告

　　省人大常委会副主任马志武

　　省人大常委会：
江西素有“物华天宝、人杰地灵”之美誉，是历史文物大省、革命文物强省。为贯彻落实习近平总书记关于文物工作的重要论述精神和省委推进文化强省建设决策部署，依法保护好、利用好文物，使之传于后世、永续传承，根据2022年省人大常委会监督工作计划，省人大常委会4月至7月在全省范围内开展了《中华人民共和国文物保护法》和《江西省文物保护条例》(以下简称“一法一条例”)执法检查。现将执法检查情况报告如下，请予审议。
一、执法检查基本情况
4月，省人大教科文卫委草拟了执法检查方案，经省人大常委会主任会议通过后印发。根据方案安排，成立了执法检查组，由省人大常委会副主任马志武任组长，省人大教科文卫委主任委员任副组长，成员由部分省人大常委会组成人员、省人大代表和有关专家组成。5月至7月中旬，执法检查组先后4次赴部分市县进行重点检查，赴省文物考古研究院和省博物馆实地察看考古研究、文物展陈等情况，与一线文博人员现场座谈，听取意见。期间，执法检查组于6月2日召开全体会议，听取省文化和旅游厅、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省公安厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省市场监管局和南昌海关等九个省直相关部门和单位贯彻实施“一法一条例”情况的汇报，省人大常委会副主任马志武出席会议并讲话。7月8日，省人大教科文卫委召开全体会议对执法检查报告进行了研究。7月21日，省人大常委会主任会议对执法检查报告进行了审议，同意提请本次常委会会议审议。
这次执法检查采取重点检查和委托自查相结合，通过听取汇报、座谈交流、实地察看等方式，重点围绕政府及相关部门重视文物工作情况、文物保护和合理利用情况、文物考古和研究情况、“一法一条例”实施中存在的主要问题和困难等进行检查。主要体现了三个特点：一是深入学习贯彻习近平总书记关于文物工作重要论述精神。省人大教科文卫委会同省文化和旅游厅将习近平总书记关于文物工作的重要讲话、重要指示批示，中央有关文件，“一法一条例”等汇编成册，执法检查组成员认真学习领会，对照检查落实，推动习近平总书记关于文物工作的重要论述精神和中央决策部署得到进一步贯彻落实。二是以求真务实作风落实“三个走前列”要求。执法检查组深入基层、深入一线，先后赴7个设区的市、14个县（市、区），实地察看51个文物点，听取汇报22次，全面深入了解情况，广泛听取意见建议。三是以问题为导向狠抓整改落实。执法检查组紧扣检查重点内容，检查过程中当场指出文物修缮、建档、周边环境风貌保护等方面存在的5处突出问题，要求尽快整改，做到边检查边督促整改，确保监督工作取得实效。
二、主要做法和成效
总的看，“一法一条例”颁布实施后，特别是党的十八大以来，全省各级政府认真贯彻落实习近平总书记关于文物工作的重要论述精神，贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，坚持政府主导、社会参与，依法扎实开展文物工作。截止2021年底，全省拥有世界文化遗产2处，国家考古遗址公园2处；共登记不可移动文物32831处，总量居全国第十一位，在中部六省中排名第四位，其中全国重点文物保护单位160处，居全国第十四位，省级文物保护单位920处，市县级文物保护单位4200余处；全省登记备案博物馆191家，其中国家等级博物馆61家，居全国第六位，一、二级馆数量居全国第四位；全省共登记可移动文物64万件，其中珍贵文物6万余件。“一法一条例”总体实施情况良好，成效明显。
(一)强化组织领导，将文物保护利用纳入全省工作大局
一是坚持规划引领。县级以上人民政府逐步将文物保护事业纳入国民经济和社会发展规划。省政府编制《江西省“十四五”文物事业发展规划》，国家文物局批复《景德镇御窑厂遗址保护规划（2020-2030年）》，启动湘鄂赣、闽浙赣、井冈山片区革命文物保护利用规划编制工作，推动文物保护规划纳入各级国土空间规划。二是落实保护责任。加强宣传教育，强化保护意识。将文物保护和安全列入全省高质量发展考核内容和文明城市测评负面清单，完成第八批全国重点文物保护单位、第六批省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的划定。三是强化政策保障。省政府出台《南昌汉代海昏侯国遗址保护管理办法》《关于进一步加强文物工作的实施意见》，省委办公厅、省政府办公厅印发《江西省革命文物保护利用工程（2018—2022年）实施方案》《关于加强文物保护利用改革的实施意见》《关于推进红色文化资源保护与开发利用工作的意见》，省委编办印发《关于加强文物保护和考古工作机构编制保障的实施方案》，为推动“一法一条例”贯彻实施提供了政策保障。
（二）坚持保护为主，文物保护状况明显改善
一是加大经费投入。2016年以来，共争取国家文物保护资金20.1亿元，实施了1000余个文物保护项目。省财政设立省公共文化服务专项资金，其中用于文物保护的资金逐年增加，至2022年达到6千万元，主要用于省级文物保护单位的保护工作。县级以上人民政府将文物保护经费纳入财政预算，并不断增加投入。二是保护成效彰显。2019年国务院公布第八批全国重点文物保护单位，我省新增32处。景德镇御窑厂遗址、吉安县吉州窑遗址列入国家考古遗址公园名单，樟树市吴城遗址、南昌汉代海昏侯国遗址列入国家考古遗址公园立项名单，入选数量位居全国前列。争取国家资金4千万元支持金溪县完成“拯救老屋行动”整县推进项目，为我省私有产权和低级别不可移动文物保护修缮利用积累了可复制可推广的宝贵经验。三是守护文物安全。2018年，省公安厅与省文化和旅游厅建立了防范和打击文物犯罪协作机制，持续组织开展打击文物犯罪专项行动。2018年以来，全省共侦破文物案件281起，抓获犯罪嫌疑人316名，追缴文物4705件。部署开展全省文物火灾隐患整治和消防能力提升三年行动，将专项行动与常态监管相结合，堵塞安全漏洞。抚州市检察机关积极探索办理文物保护公益诉讼案件。新余建立市、县、乡、村四级文物保护网络，有效打通文物安全责任链“最后一公里”。
（三）传承红色基因，革命文物保护利用取得突破
一是革命文物立法工作走在前列。先后出台《赣州市革命遗址保护条例》《吉安市红色文化遗存保护条例》《江西省革命文物保护条例》，其中《江西省革命文物保护条例》为全国首部革命文物省级地方性法规，为新时代革命文物“保驾护航”提供法治支撑。二是革命文物连片保护工程成为样板。大力实施赣南等原中央苏区革命文物保护利用工程，推动革命文物从单体保护向群体保护转变，从本体保护向本体与周边环境整体保护转变，创造了江西经验，被国家文物局大力推广。三是红色标语保护再创新经验。红色标语是见证中国革命历史风云的红色“活化石”，现已核对普查登记红色标语共计10748条，其中重要红色标语5292条。江西对红色标语的保护推动了全国红色标语保护工作，为全国革命文物保护再创新经验。
（四）深化考古研究，考古新成果更加亮眼
一是文博力量逐步壮大。按照2021年中央编办、2022年省委编办关于加强文物保护和考古工作机构编制保障的相关文件要求，省文化和旅游厅下设的省博物馆、省文化遗产保护中心、省文物考古研究院、省文物交流中心4个直属文物事业单位机构队伍得到显著加强。省财政厅从2021年起年均统筹200万元，连续三年支持选派基层文博人才赴北大等高校进修。二是重大发掘成果频出。南昌西汉海昏侯墓考古发掘项目囊括我国考古领域所有奖项，鹰潭大上清宫遗址考古发掘项目获“2017年度全国十大考古新发现”，樟树国字山战国墓葬考古发掘项目获“2021年中国六大考古新发现”，清江盆地和抚河流域先秦遗址考古调查发掘取得重要成果。三是考古研究得到加强。围绕“考古中国”重大课题项目，重点推进九江荞麦岭商代遗址、靖安老虎墩新石器时代遗址等江西早期文明探源和研究。省文物保护研究基地建成运行，成立国家出土漆木器保护南昌工作站，与中国社科院考古研究所开展海昏侯墓园实验室考古，印发《江西省汉代文化研究规划纲要》，加强我省汉代文化研究。
（五）加强合理利用，让文物活起来取得新成效
一是提升展陈服务。全省博物馆社会教育功能进一步提升，每年推出陈列展览1200余个，开展社会教育活动万余次，免费接待观众3千万人次。加强省、市、县博物馆之间联展、巡展交流，激活博物馆资源共建共享。我省连续五年6个项目获得全国博物馆十大陈列展览奖，列全国第一。省博物馆获评2020年度“全国最具创新力博物馆”称号。萍乡市鼓励、支持雷锋文化博物馆等民办博物馆发展。二是促进文旅融合。依托文物保护单位、历史文化名村名镇、革命旧居旧址、革命纪念馆等文物资源，着力提升旅游景区品质，打造精品旅游线路，促进文旅融合发展。三是强化科技支撑。主动对接数字经济做优做强“一号发展工程”，把发展云展览、云讲解、云传播和数字文创产品等“文物+互联网”作为提升赣鄱文化影响力的重要抓手。2022年4月举办首届全省博物馆文创线上直播大赛，累计观众超8万人次，订单金额63万元，开启了文物活起来的崭新途径。
三、存在的主要问题
执法检查组认为，虽然我省文物工作取得了不少亮眼的成绩，但随着经济社会快速发展和城市化进程的加快，文物工作也面临一些新的矛盾和问题，主要表现在：
（一）文物保护意识仍需提高
文物保护法第九条规定，各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。检查发现，有的地方对文物保护的重要性、紧迫性认识不足，重眼前经济利益、轻文物保护，城市建设、旅游开发等对文物安全的冲击日益增多，建设性破坏文物、周边建筑与文物不相协调等情况比较突出，文物安全形势不容乐观。文物工作协调机制不畅，文物保护条例第四条规定，县级以上人民政府设立文物保护管理委员会。目前我省还有4个设区的市、87%的县（市、区）没有设立文物保护管理委员会（见附件），有的地方虽然设立了，但是一年也没有开过一次会，协调机制没有发挥应有作用。文物保护法律意识不强、宣传教育不够，公众对文物保护的关注度、参与度不高，有的民间文物所有人认为文物属于自己的财产，可以随意处置，在修缮的过程中对文物造成了损坏；有的地方没有按照法律规定建立文物档案，存在文物档案缺失、图纸不全、记载不准等粗放管理的状态；个别文物保护单位未依法报经文物主管部门批准，就擅自对文物进行修缮。
(二)文物人才队伍建设亟待加强
文物保护工作专业性极强。文物保护条例第八条规定，县级以上人民政府应当注重对文物、博物专业技术人才的培养。检查发现，新一轮机构改革后，省级文物部门的机构、人员有所加强，但市、县级文物部门的机构、人员则被大幅度削弱，尤其是县一级削弱严重；文物执法力量不足，有3个设区的市、66个县（市、区）综合执法队伍中没有专门的文物执法人员。文博专业人才匮乏，文物考古行业工资待遇偏低、工作条件艰苦、人才流失严重，一些市县文博机构长期面临专业人才招不来、留不住的困境；有的地方文物保护、修复、研究、鉴定等方面的专业人才断档，存在人员老化、青黄不接的现象；我省仅有省文物交流中心一家文物鉴定机构，鉴定机构及人员难以满足文物鉴定及专家咨询的需求。
（三）文物保护经费投入仍显不足
“一法一条例”规定县级以上人民政府文物保护所需经费列入本级财政预算，用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。文物保护条例第六条还规定，县级以上人民政府应当根据文物调查、抢救、修缮、征集和安全设施建设等需要，设立专项经费。检查发现，省财政虽然在文物保护经费投入上作出了积极努力，但与周边省相比仍然偏少，并且存在不均衡的问题。我省不可移动文物总量在中部六省中排名第四，但省级文物保护资金投入处于末位，如2022年中部六省省级文物保护资金平均为1.06亿元，而我省只有0.6亿元，与文物保护的实际需求差距较大；在投入层级方面，国家级文物保护资金最多，省级次之，市县级投入更少，致使不少市、县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物以及馆藏文物得不到及时有效的保护和修复，现状堪忧。

　　 （四）文物的合理利用及研究存在短板
文物保护法第四条规定了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，这十六字方针是正确处理文物保护和利用关系的法律依据。检查发现，目前对能够综合体现江西古代灿烂文明的实物文化的研究还很薄弱，修水山背文化遗址、樟树吴城文化遗址、樟树国字山墓等的考古调查发掘，说明商周时期江西已有灿烂繁荣的文明，但相关历史研究不多，重大研究成果更少，不利于增强文化自信。文旅融合、科技支撑方面有待加大力度，有的讲解员专业水准不高，讲解词缺乏依据，讲好江西故事的能力有待提高；文物展陈形式总体上仍显单一，文化、科技、数字元素少，创新性不足、吸引力不够，难以满足人民群众日益增长的精神文化和文旅消费需求。有的地方对文物原状的研究不深，对文物修缮质量把关不严，维修性破坏、改变文物原状情况时有发生。

　　 （五）文物保护“一法一条例”有待完善
今年是文物保护法颁布实施40周年，省文物保护条例颁布实施16周年。“一法一条例”至今未曾进行过全面修订，有的规定已经滞后，不适应形势发展的需要，如工商部门职责已经划归市场监管局，但文物保护法中“工商行政管理部门”的表述没有修改；又如法律责任规定的罚款额度偏低，行政强制措施少，导致文物违法成本低，法律震慑和警示作用不强。有的规定比较笼统、可操作性不强，文物保护公益诉讼、文物合理利用、社会力量参与文物保护等方面的制度有待进一步充实和完善。
四、意见和建议
依法保护和利用文物，是贯彻落实习近平总书记关于文物工作重要论述精神，助力文化强省建设、增强文化自信的重要举措。各级政府及相关部门应当提高政治站位，全面有效贯彻实施文物保护法律法规，切实推动解决文物保护和利用中的突出问题，促进文物事业创新发展。
(一)提高政治站位，增强文物工作的责任感、使命感
习近平总书记指出，“要树立保护文物也是政绩的科学理念，重视文物和文化遗产保护传承工作”。各级政府要提高政治站位，深入学习贯彻习近平总书记关于文物工作的新理念新思想新战略，切实增强文物工作的责任感、使命感，不断提高文物工作治理能力现代化水平。一要严格落实政府主体责任，紧扣2035年文化强省建设目标，把文物工作摆在更加突出的重要位置，强化责任意识和使命担当，注重文物保护与城市建设、旅游开发、乡村振兴之间政策衔接，认真落实文物保护相关规划要求，防止文物损毁灭失。推动市县两级文物保护列入本级政府高质量发展综合绩效考核评价体系。二要建立健全协调工作机制，依法设立文物保护管理委员会，加大政府对文物工作中重大问题的协调力度，强化文物部门与发改、财政、住建、教育、科技等部门的合作联动。三要加强宣传教育工作，采取多种形式大力宣传普及文物知识，加强文物法治教育，增强民间文物、国有文物管理使用责任主体的保护意识和法治意识，切实做到依法管理、依法保护、合理利用。
(二)守住安全底线，确保历史文化遗产得到保护和传承
习近平总书记指出，“保护好、传承好历史文化遗产是对历史负责、对人民负责”，“要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来”。各级政府要从长远和可持续发展的角度，妥善处理好文物保护与经济社会发展的关系，做到在保护中发展，在发展中保护。一要落实文物安全责任制，树立文物安全是文物工作的红线、底线和生命线意识，压实政府文物安全主体责任、监管部门监管责任、管理使用者直接责任，严格落实安全措施，把安全隐患消灭在萌芽之中，防范化解文物安全重大风险。二要加大文物保护经费投入，尤其是加大市、县两级文物保护财政经费投入，完善对层级较低的文物保护单位和未定级文物点的保障。既重视保护文物本体，也注重保护文物周边自然环境和文化生态，最大限度保护文物的完整风貌。三要提高文物保护和修复的专业化、精细化、科学化水平，严格遵循“不改变文物原状”原则，按照可识别、可逆转和最小干预的要求，坚持用原材料、原结构、原工艺进行修复。四要鼓励、支持社会力量参与，积极探索建立鼓励、支持企业、社会组织、个人等社会力量认领保护不可移动文物机制，引导民间资金投入文物保护。
(三)注重固本培元，强化人才和科技支撑
习近平总书记明确要求，“运用先进技术加强文物保护研究，加强基层文物保护和研究队伍建设”。一要完善文物机构队伍保障机制，贯彻落实赣编办发〔2022〕10号文件要求，重点加强市县两级文物行政管理和保护机构建设，保障基层文物机构、人员编制落实到位，增加综合执法队伍中专门的文物执法人员数量。二要提升文博队伍整体素质，加强对基层文物部门人员、考古研究、文博讲解、文物保护志愿者等人员的培训，联合高校培养、引进文物考古、修复、研究、鉴定等方面的专业人才，着力提高文博专业人才工资待遇，增强岗位吸引力。三要加大科技支撑力度，加强文物领域科技的研究和应用，增强科技创新能力，通过数字化手段完善文物档案记录，运用科技手段提高文物的保护、修复和展示水平。
（四）坚持守正创新，促进文物合理利用
习近平总书记强调，“要让文物活起来，营造传承中华文明的浓厚社会氛围”。一要讲好文物背后的故事，通过开展具有重要历史价值的文物保护修复、考古研究、展示利用等工作，为文物阐释及传播提供有力的科学依据，发挥文物以史育人、以文化人、培育社会主义核心价值观的作用，传承弘扬中华文明，增强江西文化自信。二要深化文旅融合，规划设计好“红色”“古色”“绿色”旅游、研学、培训等线路，注重发挥好博物馆、纪念馆、革命遗址、文物保护单位的历史研究、社会教育、文化传播、公共服务功能，使其成为坚定文化自信、传承红色基因、提高文化软实力的重要阵地，成为提高人民思想觉悟、道德水准、文明素养的“大学堂”。三要让文物活起来，融入文化、科技、创意元素，增强文物吸引力，提高展览展示水平，推动文物活化利用，促进文明交流互鉴，发挥文物赋能高质量发展的独特作用。
(五)完善法律制度，提高文物保护依法治理水平
宪法第二十二条第二款规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文物遗产。完善文物保护法律制度，是落实宪法规定，不断提高文物保护依法治理水平的重要基础。今年全国人大常委会已将文物保护法的修订列入立法工作计划的初次审议项目。建议在文物保护法修改后，及时对我省的文物保护条例进行修订，省政府相关部门要增强文物立法的主动性，及时了解国家法修订工作进度及重点内容，尽早启动修订本省条例的立法调研，加强对有关重点问题、关键条款的研究，以增强地方立法的针对性、实效性、可操作性。