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江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省公安机关警务辅助人员条例》实施情况的报告

　　省人大常委会：

　　《江西省公安机关警务辅助人员条例》(以下简称条例)于2020年11月25日由省十三届人大常委会第二十五次会议审议通过，自2021年1月1日起施行。根据省人大常委会2023年监督工作计划，省人大常委会执法检查组于今年3月至4月对条例的实施情况进行了检查。省人大常委会副主任胡世忠担任执法检查组组长，省人大监察司法委主任委员潘东军担任副组长，省人大常委会委员、监察司法委专职副主任委员和部分省人大代表参加执法检查组。3月下旬，省公安厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省退役军人厅按照执法检查方案要求，结合工作职责，对条例贯彻实施情况进行自查，并向执法检查组提交了自查报告。4月6日，执法检查组召开全体会议,听取省公安厅、省财政厅等单位关于条例贯彻实施情况汇报。会后，执法检查组先后赴南昌、宜春、新余等3个设区的市及所属部分县(市、区)开展重点检查。同时委托九江、景德镇、萍乡、鹰潭、赣州、上饶、吉安、抚州等8个设区的市人大常委会对本行政区域内条例贯彻实施情况进行检查。在此基础上，形成执法检查报告征求意见稿，征求各设区的市人大常委会以及省委编办、省公安厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省退役军人厅意见。5月12日，省十四届人大监察司法委召开第二次全体会议，对执法检查报告进行了审议，决定提请省人大常委会主任会议审议。5月19日，省人大常委会主任会议对执法检查报告进行了研究，同意提请本次常委会审议。

　　这次执法检查正值全党大兴调查研究、开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育之际，执法检查组在坚持以往听取汇报、座谈交流、实地察看等方式的基础上，努力改进监督方式，增强监督实效，主要有以下几个特点：一是把牢正确政治方向，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实习近平总书记关于加强新时代公安工作的重要论述，以法治方式推动党中央决策部署和省委工作要求贯彻落实。二是体现全过程人民民主，邀请省人大代表就近就地参加执法检查，召开座谈会听取律师、基层民警辅警意见建议；充分利用“江西数字人大”网络平台开展问卷调查，共有3.8万人次公安机关民警辅警和社会群众参与问卷调查。三是深入基层掌握真实情况，采取“四不两直”方式，不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，深入部分基层派出所和交警大队，与一线民警辅警面对面交流；采取个别访谈方式，向14名基层辅警逐一了解情况，真正做到察实情。四是实现执法检查设区市“全覆盖”。莲花、信州、万年、广丰、资溪等部分县级人大常委会也开展相应检查，实现上下联动，有力推动条例全面贯彻实施。现将这次执法检查的主要情况报告如下。

　　一、条例实施成效

　　全省各级政府、公安机关及其他有关部门重视条例的贯彻实施，周密部署安排、精心组织实施、积极落实责任，在加强条例学习宣传、明确辅警用人额度、完善过渡办法、加强队伍教育管理等方面下功夫，取得了较为明显的成效。

　　(一)加强组织领导，推进条例贯彻实施。在省政府的统一领导下，省公安厅充分履行主体责任，成立由主要领导担任组长的辅警管理工作领导小组，多次召开会议，对条例贯彻实施相关工作进行部署调度；开展高速公路公安局和机场公安局辅警过渡试点工作，并形成经验材料印发各地学习借鉴；加强对市县公安机关贯彻实施条例情况进行督促指导，推进条例在全省贯彻实施。省公安厅、省委编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省退役军人厅等部门加强沟通协调，共同解决条例贯彻实施中重难点问题。市县两级政府加强组织领导，各级公安机关均成立了由主要负责同志任组长的“贯彻实施辅警条例工作领导小组”，及时召开动员部署会和调度推进会，传达上级精神、解读条例规定、部署工作任务，积极稳妥推进条例贯彻实施。

　　(二)建立配套制度，保障条例落实落地。为促进条例关于额度管理、招聘辞退、权利义务、管理监督等规定的有效实施，省公安厅结合辅警管理工作实际，会同有关部门研究制定了一系列配套制度。一是明确额度。根据条例第七条规定，省政府印发辅警用人额度管理办法，明确全省公安机关按照不高于人民警察总量配备辅警，核定了用人额度。省公安厅、省委编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅根据各地人口规模、警力编制状况及实际工作需要，对省、市、县公安机关辅警用人额度进行分配。二是规范辅警招聘。省公安厅会同省人力资源社会保障厅制定出台辅警招聘规定，细化辅警招聘范围、方式、程序等事项，通过公开、平等、竞争、择优招聘，把好辅警队伍入口关。三是加强层级管理。省公安厅、省委编办、省人力资源社会保障厅转发国家部委关于辅警层级化管理办法，并要求市县严格实行凡晋必训、严格控制晋升比例、严格晋升标准条件，切实管好用好辅警队伍。截至目前，省公安厅已出台辅警履职、培训、薪酬管理、被装装备、信息化管理等12项配套制度。各地公安机关参照省公安厅做法，结合本地本单位实际，制定各类管理细则，健全完善辅警管理制度体系，保证辅警管理有章可循，用制度管人管事。

　　(三)搞好平稳过渡，推进正规化管理。各级公安机关按照条例相关规定，做好学习培训、过渡转正、层级评定、管理监督等方面工作，进一步规范辅警队伍管理工作。一是加强岗位培训。全省公安机关结合日常学习教育活动，做好条例及相关配套制度的学习宣讲，萍乡、新余、宜春、吉安、抚州等地组织开展形式多样的学习培训，提高辅警理论素养和技能水平。二是组织平稳过渡。根据人员学历、用工方式、工作年限的不同，经资格审查、综合考核、考试、体检、公示等程序，全省公安机关已有4.09万余人平稳过渡为正式辅警，对未能过渡的进行妥善处置。三是强化岗位管理。对顺利过渡的辅警实行分类管理，依照岗位职责划分为文职辅警和勤务辅警，勤务辅警又分为执法执勤辅警、城市社区(驻村)辅警；按层级化管理办法和薪酬管理指导意见评定辅警层级，已为2.96万余人评定了层级。四是严格管理监督。按照一人一档的要求建立辅警档案，实行统一管理、专人负责，将辅警信息录入“一辅警一号”信息系统；严格执行条例及相关规定辞退违法违纪辅警,对辅警违纪违法行为保持“零容忍”，起到了很好的警示震慑效果。

　　(四)注重保障激励，维护辅警合法权益。坚持“辅警也是警”的理念，通过落实薪酬待遇、更新制服装备、开展评优奖励等，凝聚辅警力量、鼓舞队伍士气。一是落实薪酬待遇。各地公安机关积极协调当地财政部门，参照本地上年度在岗职工平均工资标准合理确定辅警薪酬标准，并陆续开展薪酬改革。改革前，辅警年收入普遍为3-5万；完成改革后，辅警年收入可达5-7万，且均缴纳“五险一金”。目前，省公安厅和7个设区的市公安局本级、赣江新区公安局以及36个县级公安机关已执行改革后的薪酬标准。二是落实装备被装。省公安厅和8个设区的市公安局本级以及70个县级公安机关配发了新式辅警制服、警用标识等装备，举行了辅警集体换装仪式，增强了辅警队伍职业荣誉感、归属感。三是落实激励机制。景德镇、萍乡、宜春、新余等地公安机关组织开展考核工作，对于考核优秀的辅警给予通报表扬、嘉奖等奖励，激发队伍活力。新余市开展“每月十佳交通辅警”“年度优秀辅警”等评选活动，近三年累计奖励辅警1196人次，其中3人获评全国公安监管系统抗疫先进个人。四是落实保障制度。南昌、赣州、上饶、抚州等地公安机关将辅警纳入工会统一管理，每年定期组织体检，让辅警享受民警同样待遇。2021年6月17日，庐山市公安局辅警余俊同志为保护人民群众生命安全不幸牺牲，被评为烈士，按规定标准向家属发放了烈士褒扬金、遗属特别补助金、工亡补助金、丧葬补助金，并进行走访慰问。南昌、鹰潭、赣州等地向辅警发放慰问金、慰问物资，并帮助困难辅警家庭解决生活实际问题，用真情温暖“警心”。

　　(五)发挥辅警作用，助力平安江西建设。在条例实施的推动下，广大辅警的工作积极性、战斗力以及在群众中的形象得到明显提高，在协助公安机关维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面发挥了积极作用。一是协助民警预防和打击涉黑涉恶、严重暴力、电信网络诈骗等各类违法犯罪活动，圆满完成了系列安保维稳任务。二是协助民警做好户籍、出入境、车辆及驾驶员管理等行政管理工作，积极落实便民利民政策，为人民群众提供更好的行政服务。三是协助民警开展“新型警力护校园”“水美家安-全民防溺水”等工作，为广大学生积极创造平安健康的成长环境。四是协助民警夜以继日坚守疫情防控第一线，全力做好防风险、保安全、护稳定等各项措施，与有关部门共同筑起了一道坚不可摧的疫情防线。在广大民警辅警的协同配合下，我省政治社会大局持续保持安全稳定，2022年全省公众安全感、群众对公安工作满意度达到98.71%、96.92%。

　　二、存在的主要问题

　　条例贯彻实施两年来，全省各级政府、公安机关及其他有关部门做了大量工作，推动了条例的贯彻实施。但在执法检查中也发现一些问题和不足，需要认真研究，加以改进。

　　(一)条例贯彻实施的认识还需提高。一是思想认识不到位。有的地方对条例贯彻实施的重要性认识不够深、站位不够高，没有从贯彻总体国家安全观、完善社会治理体系、提升社会治理效能的高度来推动条例贯彻实施；有的地方对辅警实行额度管理认识不深，没有树立向科技要警力、向科学工作方法要警力的理念；有的部门对支持保障辅警管理工作不够重视，与公安机关沟通协调不够顺畅，将条例规定转化为实践中务实的举措办法不多，导致条例有的规定难以落地。二是学习宣传广度和深度不够。大多数公安机关将条例仅作为内部管理规定进行学习宣传，少数基层队所没有组织民警辅警学习条例，个别辅警对条例内容一知半解、对相关配套制度毫无了解，对晋升通道、转正后薪酬待遇等规定也不知晓，影响了工作积极性；条例宣传方式单一，宣传范围不广、力度不大，社会知晓率不高，辅警职业的社会认同感不强。三是配套制度建设重视度不够。以往公安机关队伍管理的重心在民警管理，习惯运用公务员法、警察法管理队伍，尚不能熟练运用劳动法、劳动合同法等相关法律法规进行辅警队伍管理。各地关于辅警劳动合同制定、福利待遇发放等相关制度认识不统一、做法不相同，条例规定的表彰奖励、考核监督、辞职辞退等相关制度均未出台；对于省、市两级公安机关已出台的配套制度，部分基层公安机关没有制定相应实施细则，实际操作存在困难。

　　(二)辅警管理工作还需改进。一是管理责任尚未压实。条例第二十五条规定的县级以上公安机关应落实管理责任、上级公安机关应当指导监督下级公安机关辅警管理工作等要求执行不力。全省辅警管理机构和管理责任落实尚未形成统一规范的制度，省公安厅及其他市、县公安局基本由政工部门、警务保障或财务部门负责辅警管理，虽然部分市及少数县设立了专门机构，但大多数市县各自找办法，有的地方甚至由特巡警大队、巡逻处突大队等业务单位兼顾管理，既不利于辅警管理责任的落实，也不利于辅警人事、薪资、奖惩等具体工作的统筹推进；上级公安机关对下级辅警管理工作指导较少。二是岗位培训尚未到位。条例第十七条规定辅警依法享有获得岗位所需的业务知识、技能培训的权力。大部分公安机关对辅警进行了岗前培训或业务培训，但培训时间短、针对性不强、效果不佳等问题普遍存在。有的基层公安机关认为辅警工作简单机械，通过“以老带新”、民警现场教学即可，没必要花钱、花精力开展培训。执法检查组个别访谈的14名辅警均表示渴望参加培训，希望能定期参加培训、增加培训时长、结合从事工作开展专业培训。三是层级管理尚未落实。层级是辅警职业发展的重要通道，已过渡为正式辅警中有27.63%的人员暂未评定层级，一定程度影响了这部分辅警的工作积极性。部分辅警不甚了解层级评定和晋升规定，对于如何定级、何时晋升存在疑虑，对职业发展存在担忧。

　　(三)经费及人员保障还需落实。一是辅警薪酬落实困难。薪酬改革后的大部分设区市公安局辅警薪酬待遇均有所增长，受地方财力紧张因素影响，尚有部分市、县未完全落实条例规定的辅警薪酬待遇；部分地方超额人员和过渡期人员经费仍由公安机关自筹发放；条例第二十二条关于缴纳“五险一金”的规定尚未全部落实到位。二是辅警公用经费大多未落实。培训、被装、装备、工会、体检等辅警公用经费没有统一标准，有的地方甚至挤占民警公用经费。三是辅警用人额度分配不合理。有的基层公安机关辅警超额问题突出，有的基层公安机关空余用人额度较多。

　　(四)辅警队伍建设还需加强。一是辅警综合素质和业务能力不够强。协助民警执法办案，不仅要求辅警具备一定法律常识，还需要辅警具有较强身体素质、业务技能和实战本领。协助民警调处矛盾纠纷，辅警若不熟悉社情民意，没有掌握语言沟通技巧，不但难以帮助民警处理问题，反而容易激发当事人之间的矛盾，甚至影响公安机关形象。二是辅警思想作风不够扎实。过渡前辅警招聘程序简单，人员结构复杂，有的辅警政治思想素质不强，服务意识不高，吃苦耐劳精神欠缺，法治意识、纪律意识淡薄。目前，有少数辅警因涉嫌故意伤害、参与聚众赌博、酒后驾驶机动车以及利用工作便利为他人开设赌场提供方便、代办驾驶证销分、泄露警务信息、收受他人财物等违法违纪行为被查处。三是辅警晋升通道不够通畅。大多数辅警期盼条例第三十三条中辅警定向报考录用为民警的规定早日落地，但目前相关配套制度尚未制定。

　　三、意见和建议

　　针对执法检查中发现的问题，执法检查组对进一步推进条例贯彻实施提出以下意见建议：

　　(一)进一步提高政治站位，保证条例严格实施。党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为专章论述，对新阶段深入推进法治中国建设作出重大决策部署。习近平总书记强调，全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。各地各部门要按照全面依法治国要求，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，以高度的政治自觉、法治自觉来保证条例的贯彻实施，推进辅警管理制度化、规范化、法治化，为建设更高水平的法治江西、平安江西提供强有力的支撑保障。各级政府要认真对照条例规定，加强对辅警工作的组织领导，将辅警队伍建设纳入本地国民经济和社会发展规划，强化监督检查，落实保障措施。各级公安机关要紧紧围绕条例规定强化制度建设，提高辅警管理工作质效；要根据实际情况，明确或成立统一的辅警管理机构，加强对下级公安机关及内部单位辅警管理工作的指导监督；要加大条例宣传力度，发掘宣传辅警先进事迹和优秀典型，提升辅警工作的社会知晓度、认可度和满意度。各级财政、人力资源社会保障、退役军人等相关部门要严格落实条例规定，各司其职、协作配合、形成合力，共同为辅警管理工作提供强有力的支撑保障。

　　(二)进一步完善配套制度，夯实辅警管理基础。坚持以问题为导向，进一步制定完善相关配套制度，将条例各项规定细化落实。一要尽快建立健全条例规定的相关制度。条例原则性、操作性强，需要相关配套制度保障其有效实施。省公安厅要认真对照条例规定，逐条逐项分析研究，将条例有明确要求、工作有迫切需求、且尚未建立的配套制度尽快制定出台，有必要的应当联合财政、人力资源社会保障等相关部门共同出台。尽快制定表彰奖励制度，激励辅警争先创优，持续调动辅警工作积极性、主动性；尽快制定考核监督制度，加大辅警管理监督力度，督促辅警依法能动履职；尽快制定辞职辞退制度，解决辅警队伍“出口”问题，保持辅警队伍活力、提升辅警工作效率。二要完善细化配套制度的政策措施。各级政府、公安机关及其他有关部门要坚持以条例为指引，结合当地辅警管理工作实际，将相关制度完善细化出具体政策措施。如，在已开展辅警招聘的地方，公安机关与人力资源社会保障部门要总结分析招聘工作中存在的问题和不足，及时改进、完善招聘制度，解决招聘计划不合理、招聘程序不到位、资格审查不严格、劳动合同不规范等问题，严格把好辅警人员“入口关”。又如，根据辅警用人额度制度落实情况，按照控制总量、提高质量、倾斜基层的原则，探索建立用人额度动态调整机制，将部分未使用的额度调配至亟需用人额度的地方。三要严格抓好相关制度的落实落地。各级公安机关要加强组织领导、明确责任分工、强化跟踪问效，切实提高制度执行力，确保相关配套制度落地落实落细见效。如，落实辅警用人额度管理办法，严格控制辅警总量，及时消化用人额度之外的在岗人员。

　　(三)进一步强化待遇保障，激励辅警爱岗敬业。贯彻落实好条例规定的劳动报酬、福利待遇等内容，既有利于辅警队伍的稳定，又有利于增强辅警职业的认同感、归属感、幸福感，更有利于提振辅警士气、鼓舞工作干劲。一方面，要全面落实经费保障。各级政府以及财政、人力资源社会保障等主管部门要积极落实条例规定，对于辅警管理工作给予大力支持，将条例规定的劳动报酬、保险福利、装备被装、教育培训和日常管理等所需费用列入财政预算。另一方面，要不断强化正向激励。各级公安机关要落实好、使用好层级化管理制度，严格按照程序做好评定、晋升、降低辅警层级相关工作，将层级晋升与评优评先、薪酬待遇等挂钩，充分激发和调动广大辅警工作积极性、主动性；要完善从优待警措施，加大对辅警立功受奖的工作力度，对工作中表现优秀、成绩突出的辅警给予表彰奖励；吸纳兄弟省市有益做法，协调组织、人力资源社会保障等部门尽快从优秀辅警中招录民警，激励辅警履职尽责、担当作为；要严格落实伤亡抚恤、伤残慰问等政策规定，突出人文关怀，用心用情做好抚恤优待工作，加强辅警身心健康保护，照顾帮扶特殊困难家庭，让辅警深刻感受到组织的关心关爱关怀，不断增强辅警队伍的凝聚力、向心力。

　　(四)进一步加强队伍建设，提高依法履职能力。按照条例规定“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，公安机关要层层落实辅警队伍教育管理监督责任。一是加强队伍教育管理。建立健全民警辅警一体化党建、队建、工会等工作机制，把辅警管理纳入公安政治工作和队伍建设工作，与民警管理同研究、同谋划、同考核，加强辅警思想政治教育、职业道德教育、纪律作风教育和保密教育，培养塑造辅警忠诚干净担当的政治素质。二是加强业务技能培训。根据政治要求、业务需要以及岗位特点做好培训计划，组织开展法律知识、业务技能、实战能力、心理健康等培训工作，扎实做好辅警岗前培训、定期培训、专项培训；立足辅警协助民警执法执勤工作需要，建立民警与辅警协同训练机制，组织开展形式多样的合成作战演练、实战比武等活动，提升一线民警辅警协同作战能力、实战处突能力和安全防护能力。三是加强日常监督检查。各级公安机关要对辅警履职情况进行定期或不定期监督检查，及时处理有关对辅警的举报投诉，对辅警违反条例第十六条规定的10种情形应当依法解除劳动合同，对违法违纪行为交由相关部门处理；加强对辅警队伍的政治审查和日常监督管理工作，确保队伍纯洁可靠。对用人单位因管理不到位、责任不落实造成队伍管理混乱、发生严重问题的，应当严格依法依纪追责问责。

　　执法检查中，省法院以及部分市中级法院、市检察院向执法检查组反映，希望适时修改条例，进一步明确审判机关、检察机关警务辅助人员的招聘、使用、管理和保障参照本条例执行。同时，执法检查组了解到湖南、黑龙江、宁夏等外省出台的地方性法规，都明确了审判机关、检察机关警务辅助人员管理参照执行。下一步，省人大监察司法委将会同省人大常委会法工委认真听取省法院、省检察院、省财政厅、省司法厅等部门意见，对相关问题开展调查论证，适时提出意见。