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以高质量立法为科技创新“松绑”“赋能”

　　编者按——

　　法者，治之端也。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，在“完善中国特色社会主义法治体系”部分中明确提出深化立法领域改革的任务要求。在新兴领域、涉外领域立法方面，加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。

　　党的二十届三中全会就构建支持全面创新体制机制作出重要部署，以法治方式全面促进科技创新是题中应有之义。地方人大立法制定科技创新相关条例正当其时，展现了人大在促进科技创新方面的担当作为。

　　如何以高质量立法为科技创新“松绑”“赋能”？本周关注与您分享地方人大从不同层面、多个角度为科技创新“保驾护航”的立法探索和实践。

　　以地方立法推动科技创新——

　　上海市：发挥立法对科技创新的引领作用

　　科技是第一生产力，法治是最好的营商环境。2024年5月10日，《上海市科学技术进步条例》由上海市人大常委会修订通过，自6月1日起施行。本次《条例》修订是贯彻落实习近平总书记关于上海“要当好龙头，加快向具有全球影响力的科技创新中心迈进”决策部署，更好服务科技强国建设，法治化推进国家战略的重要举措，将引领和推动新时代上海科学技术进步工作迈出新步伐、再上新台阶。

　　一条主线

　　《条例》坚持科技创新在现代化建设全局中的核心地位，围绕为科学技术——第一生产力的创新发展提供具体先进生产关系安排这一主线，聚焦发挥市场配置创新资源的决定性作用、更好发挥政府作用，在塑造科技创新文化、优化支持促进机制、激发各类创新主体创新动力活力，更好推进基础研究、技术创新、成果转化、区域合作、国际交流等各个方面，为科技创新提供创新主体全面覆盖、创新链条深度融合、创新机制系统优化的高质量立法保障。

　　三大特点

　　注重发挥立法的引领、推动、保障作用。一是发挥立法对科技创新的引领作用。《条例》规定科技创新工作应坚持面向世界科技前沿，明确了科技创新的方向、目标、原则和关键，为新时代上海科技创新确立了重要发展引领。二是发挥立法对科技创新的推动作用。《条例》在推动前瞻性、战略性、系统性、带动性基础研究布局建设，推动企业成为技术创新决策、科研投入、组织科研和成果转化的主体，推动创新链产业链深度融合，推动长三角科技创新共同体建设等诸多方面做了立法安排。三是发挥立法对科技创新的保障作用。《条例》在多元经费投入、政府首购订购、空间算力资源保障、大型科学仪器设施开放共享、科技战略决策咨询、科技创新资源平等获取等诸多方面，为科技创新提供了全方位立法保障。

　　准确把握立法的促进法、基本法、“上海法”定位。一是《条例》的“促进法”属性。《条例》鼓励多元主体参与创新，推进城市创新文化塑造，针对促进基础研究、技术创新和成果转化，促进产学研用融合等创新链全过程，作出“促进性”立法安排。二是《条例》的“基本法”定位。《条例》涵盖科技创新的文化塑造、科学普及、基础研究、应用研究、技术开发、成果转化、科技伦理、科技安全、国际交流等基本方面，构建了基础性、综合性的上海科技活动“基本法”。三是《条例》的“上海法”特色。《条例》在基础研究先行区打造、创新联合体建设、成果转化放权赋权、科技服务业支持、科技创新金融支持、实验室体系建设、新型研发机构发展等方面，做出了一系列示范引领性立法安排，体现了“上海法”特色。

　　重点突出立法的实施性、实效性、探索性特点。一是突出实施性：《条例》以落实新时代党中央关于科技进步工作的决策部署为首要工作。注重将习近平总书记关于科技创新核心地位、科技高水平自立自强、新型举国体制、科研管理体制创新、加快发展新质生产力等决策部署，转化为科技法规。二是突出实效性：《条例》围绕“管用有效”目标要求，坚持高质量立法的质效标准，聚焦科技创新全链条中的重点、关键点、难点、痛点、卡点、堵点，每一个条款都针对和解决实践中的问题。三是突出探索性：《条例》立足把握科技创新规律，在前瞻性、战略性、系统性、带动性基础研究布局，率先打造“基础研究先行区”、创新科技管理体制机制、促进企业科技创新主体作用发挥等诸多方面，进行了积极立法探索。

　　六大亮点

　　聚焦服务大局，落实龙头带动部署要求。上海位列全球科技创新中心第一方阵。《条例》修订全面深入贯彻落实习近平总书记关于科学技术工作的重要论述和决策部署，深入实施党中央依法治国方略和科技强国战略，以法治之策、在法治轨道，引领和推动科学技术发展进步，服务新时代国家高质量发展大局。

　　强化主体作用，汇聚推进科技进步合力。《条例》一是强化对各类创新主体的支持服务，激发各类创新主体的创新动力和活力。二是强化政府的科创支持服务职责履行，加大财政、税收、政府采购、公共服务等创新支持。三是强化企业的技术创新主体地位，推动企业成为技术创新决策、科研投入、组织科研和成果转化的主体。四是强化科技研发机构作用发挥，对实验室体系、科技研发机构等支持保障作出专门规定。五是强化人才第一资源作用发挥。对科技领军人才、创新团队、科技服务人才、交叉学科人才等各类科技创新人才作出了专门立法保障。

　　覆盖科创全局，构建全链条全方位支持。《条例》共十一章四十七条，致力于为科技创新发展提供全链条立法支撑保障。第一章明确了创新文化塑造、政府职责履行、科学技术普及、科技进步奖励和知识产权保护。第二章明确了基础研究战略布局、投入机制、组织机制。第三章明确了技术创新、成果转化、转化激励。第四章明确了科技型中小企业支持、科技服务业支持、金融支持、税收政策落实。第五章明确了重点实验室、新型研发机构等科研机构支持安排。第六章明确了人才高地建设相关促进安排。第七、八章明确了长三角合作、国内科技创新合作、国际科学技术合作等规定。第九章明确了科技投入、政府采购、资源保障、尽职免责等规范。

　　坚持自主创新，推进高水平科技自立自强。《条例》第二条提出立法原则“四个坚持”，第二个坚持即为“坚持推进高水平科技自立自强”。第三条提出，激发各类创新主体的创新动力和活力。第八条规定，围绕基础前沿领域和经济社会发展需求，凝练重大科学问题，强化前瞻性、战略性、系统性、带动性基础研究布局。第十一条规定，围绕先导产业、战略性新兴产业和未来产业发展，建立跨区域、跨部门、跨行业、跨领域的资源调配和组织机制，组织开展关键核心技术攻关。通过相关立法安排，《条例》全面推进科技高水平自立自强的落地落实。

　　注重文化塑造，推进城市创新文化深化发展。《条例》采取了多项立法安排，塑造上海城市创新文化。一是提出弘扬科学家精神、企业家精神和工匠精神，这是构建城市创新文化重要精神支撑。二是提出营造敢为人先、鼓励创新、宽容失败的社会氛围。三是鼓励多元主体开展科学探索和技术创新。四是明确政府的推动、引导与服务，为创新文化发展提供强有力保障。五是明确规定尽职免责，单位和个人推进科技创新改革发展、承担探索性强不确定性高的科技计划项目，未成功但勤勉尽责、未牟取非法利益的，不作负面评价，依法免除相关责任。

　　突出机制建设，健全完善科技创新体制。《条例》立足科技创新规律，大力推进体制机制创新。如：《条例》第十条规定，完善符合基础研究规律的管理体制，在选人选题、经费投入、组织评价等方面创新管理机制；第十一条规定，建立跨区域、跨部门、跨行业、跨领域的资源调配和组织机制；第十七条规定，建立科技型中小企业支持机制；第二十五至二十九条规定，完善科技创新人才的培养、引进、使用、激励、评价机制，建立面向未来的科技创新人才培养机制，建立科技创新人才流动机制，完善以创新价值、能力、贡献为导向的科技创新人才评价激励机制。

　　广东省：多项首创性制度完善科技创新地方立法

　　7月31日，广东省十四届人大常委会第十一次会议审议通过了《广东省科技创新条例》（以下简称《条例》），自2024年10月1日起施行。《条例》是党的二十届三中全会召开后，广东在科技创新领域首部全面贯彻落实全会精神的地方性法规，是广东省科技创新领域一部具有基础性、综合性、方向性的重要地方性法规，对加快培育和发展新质生产力，加快实现高水平科技自立自强，以科技创新支撑和引领经济社会高质量发展具有重要意义。

　　《条例》共十一章94条，围绕“基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑”的全过程创新链谋篇布局，注重以法治方式提升政府行政效能、激活全社会创新动能，聚焦推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，从优化科技创新治理体系、完善有利于基础研究和技术创新的体制机制、强化企业创新主体地位、全面激发创新主体活力、推进科技创新开放合作等方面进行了系统性的制度安排和前瞻性的创新设计，在地方乃至全国立法层面提出了多项首创性的制度措施，全方位全过程多角度引领推动广东省科技创新工作创新发展。主要的内容和特点有以下几个方面：

　　锚定创新驱动发展战略 明确科技创新体系原则

　　《条例》聚焦服务国家重大战略需要，深刻把握广东省在国家科技创新全局中的地位作用，第一条即提出“发展新质生产力，建设具有全球影响力的科技和产业创新高地，以科技创新支撑和引领经济社会高质量发展”这一目标任务。为加强战略谋划和系统布局，有力有效有序抓好任务落实，第三条突出强调要坚持党对科技创新工作的全面领导，并明确健全科技创新领导体制机制；第七条至第九条要求完善全过程创新链以及研发投入、科技评价等体系建设，聚焦加快推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，促进各类创新主体合作、创新要素流动、创新环境优化，提高科技经费的财政投入总体水平，加强科技评价专业能力建设；第十条规定了推动科技创新融合发展，以科技创新引领产业创新，因地制宜发展新质生产力，加快构建现代化产业体系等内容。

　　突出基础研究能力建设 筑牢原始创新根基底座

　　《条例》注重以“硬措施”强化基础研究“硬投入”，打造科技创新“硬实力”。在加大财政投入方面，第十三条将“省级财政科技专项资金投入基础研究的比例不低于三分之一”的基础研究投入政策上升为地方性法规；鼓励有条件的县级以上人民政府加大基础研究财政投入，逐步提高基础研究投入在本级财政科技投入中的比例；明确企业、社会组织以及个人通过出资、捐赠、设立基金等方式支持基础研究的，按照有关规定给予财政、金融、税收等支持。在优化基础研究体制机制方面，第十四条强调构建符合基础研究规律的资源配置、人才培养、科技评价、激励保障等制度体系，营造科技人员潜心开展基础研究的良好环境，建立多渠道选题和快速立项机制，鼓励科技人员围绕非共识、新兴和交叉学科等方向进行自由探索，探索建立专家实名推荐的非共识项目筛选机制。第十五条要求健全符合基础研究规律的长周期评价制度，强化对基础研究人才的稳定支持；明确对基础研究优势突出的高等学校、科研机构给予长期、稳定支持，允许自主选题、自行组织、自主使用经费开展科学研究；支持高等学校、科研机构、企业和社会组织等建立完善薪酬激励制度，鼓励和吸引科技人员开展基础研究。在强化基金支持方面，第十九条首次在地方立法中明确基金管理机构的具体职责，负责基金项目组织实施管理、监督与评价、科研失信行为调查等工作。

　　完善技术创新制度体系 推进关键核心技术攻关

　　《条例》注重强化对技术创新各环节的组织管理，在重大项目组织管理、企业技术创新、科技型企业培育、科技型企业引领带动作用发挥、国有企业技术创新、创新平台建设、省部会商与产学研合作以及农业科技创新等方面，均进行了制度安排。第二十二条在推动企业成为技术创新决策、科研投入、组织科研和成果转化主体方面规定了一系列措施，鼓励企业建立健全科技创新管理制度，设立研发机构，建立研发准备金制度，引进和培养科技人才，提高科技创新能力。第二十五条规定了国有企业技术创新，明确将企业的研发投入强度、创新能力建设、创新成效，以及首台（套）装备、首版次软件、首批次新材料应用等情况纳入国有企业负责人的业绩考核范围，并明确国有企业研发投入在经营业绩考核中视同利润，引导企业加大研发投入。

　　加快科技成果转化应用 带动产业深度转型升级

　　在职务科技成果赋权改革方面，第二十九条探索在事先约定收益前提下，高校、科研机构可以赋予科技成果完成人职务科技成果所有权或者长期使用权，并鼓励高等学校、科研机构等单位探索创新职务科技成果转化模式。在职务科技成果单列管理方面，全国首次在立法中提出构建职务科技成果转化全流程单列管理制度体系，第三十条、第三十一条规定高等学校、科研机构等单位的职务科技成果，除涉及国家秘密、国家安全外，由单位自主管理、自主处置，自主决定是否进行资产评估，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，不纳入国有资产保值增值管理考核范围；明确职务科技成果作价投资形成的国有股权由单位自主管理，经评估后自主处置，发生亏损时由单位审核后报主管部门备案，并进一步简化国有资产产权登记流程。在新型研发机构成果转化方面，第六十四条首次在地方立法中提出激发新型研发机构转化动力的创新机制，规定实施科技成果转化获得的收益，在对完成、转化科技成果做出重要贡献的科技人员给予奖励和报酬后的单位留存收益部分，可以对转化科技成果做出贡献的管理人员给予现金奖励或者股权激励。

　　强化人才引育用留措施 打造一流科技人才高地

　　《条例》以推进粤港澳大湾区高水平人才高地建设为牵引，积极推动科技人才发展全链条保障。在培养青年科技人员方面，第五十条第二款明确基础与应用基础研究基金和科技人才工程中支持青年科技人员两个“不低于60%”的资助比例，并规定设立青年科技创新奖项。在支持女性科技人员方面，第五十条第三款明确在科研项目、人才项目、科技奖励等方面，放宽女性科技人员申报年龄不少于2周岁。在便利外籍科技人才方面，第五十六条规定全职在粤工作的外籍科技人才经备案后可在省内从事兼职工作，并提出持人才签证的外籍科技人才入境后在粤港澳大湾区内地工作的，可以直接申请工作类居留证件，无需事先取得工作许可。在激励科研机构及其聘用人员方面，第五十八条、第五十九条要求对省属公益性科研机构从事基础性研究和社会公益性技术研究给予稳定支持，并探索实施科研机构高层次人才预聘、人员动态调整和有序流动的人力资源管理模式。

　　注重营造良好创新环境 充分激发创新创造活力

　　《条例》通篇贯彻放权赋能稳预期的总基调，注重营造良好创新生态，鼓励支持、服务保障科技创新各类主体创新创造。比如第五十九条明确支持科研机构创新体制机制，实行更灵活的管理制度。第七十四条强调持续探索激励创新的先行先试政策，建立健全科技创新容错机制，激发和保护各类创新主体开展科技创新活动的积极性。第七十六条注重完善财政科技计划绩效评价制度，强化整体绩效评价，推动实现联合评价及其结果互认。第七十七条、第七十八条要求简化预算编制、落实间接费比例、实施科研经费“包干制”等。第八十条允许科技型企业联合参与工业用地招拍挂，降低科技型企业拿地成本，提升在土地招拍挂市场的竞争力。第八十八条规定对科技创新活动相关人员实施“三个区分”的容错免责机制，并明确建立健全科技成果转化的尽职免责工作机制，构建鼓励创新、宽容失败的创新生态等等。

　　浙江省杭州市：以法治力量助推大兴科技大抓创新

　　开展科技进步“一法两条例”（科学技术进步法和省科学技术进步条例、省知识产权保护和促进条例）执法检查，是今年浙江省市县三级人大联动开展的一项重点监督工作。8月1日，浙江省杭州市人大常委会召开执法检查第一次会议。

　　近年来，杭州市认真贯彻“一法两条例”，掀起“大兴科技、大抓创新”热潮，不断以科技创新塑造发展新优势，创新活力之城建设取得新进展。

　　开展科技进步“一法两条例”执法检查，是杭州加快打造中国式现代化城市范例的现实需要，是人大履行法律监督职责、发挥制度优势的重要举措。充分发挥了人大“盯住法”职能，依法推动“一法两条例”全面有效实施，更好用法治力量助推杭州市加快实现高水平科技自立自强。

　　专家认为要立足杭州实际，增强系统观念，坚持以点带面，突出问题导向，主动拉高标杆，对照重大科创平台建设、关键核心技术攻坚等7个方面重点，深入查找问题不足、检视短板差距。

　　要把握关键环节，做到全面检查与重点检查相结合，强化执法检查全链条闭环管理，推动检查成果切实转化为提升科技创新能力的良方善策。

　　要统筹方式手段，充分运用线上线下平台，用好执法检查数字化应用场景，深入开展调查研究，打好执法检查监督“组合拳”。

　　要加强领导统筹，强化协同配合，抓实纪律作风，注重氛围营造，确保执法检查取得实实在在的成效，为杭州在因地制宜发展新质生产力中打头阵、当头雁贡献力量。

　　江苏省南通市：以地方立法形式确立科技创新的重要地位

　　经江苏省人大常委会批准，《南通市科技创新促进条例》于2024年1月1日施行。这是南通市以地方立法形式，确立科技创新的重要地位，引领该市科技创新改革方向、推动科技创新改革进程、保障科技创新改革成果，让“第一动力”更好助推南通打造全省高质量发展的重要增长极。

　　近年来，随着南通GDP突破万亿元大关，经济实力、发展能级不断跃升，科技创新成为南通迈向“下一个万亿”的关键推动力。南通正以建设更高水平国家创新型城市为目标，奋力打造具有全国影响力和长三角引领性的区域科技创新中心。特别是南通科技条线聚焦“科技招商突破”和“产业集群创新”两大主攻方向，大力实施科技创新“五大行动”，科技创新综合实力再次实现新提升。

　　《条例》从科技创新与成果转化、科技人才、科技创新平台载体、区域科技创新合作、科技创新环境和法治保障等方面，将南通近年来科技创新工作中积累的成熟经验和有效方法提炼固化，确保法规内容完整精准。《条例》全文共8章58条，基本满足了南通市科技创新促进工作的现实需求。

　　南通市科技局局长赵男男介绍说，《条例》搭建了科技创新的主要制度架构，有助于以制度创新保障科技创新，增强科技创新策源力和要素集聚竞争力。《条例》的颁布施行，对南通不断塑造发展的新动能新优势，推动高质量发展走在前列具有重要意义。

　　时评：

　　补齐科技开放创新的立法短板

　　刘敬东

　　创新是科技进步的灵魂，开放是科技创新的必由之路。科技创新离不开坚实的法治基础，科技领域对外开放需要安全的法治保障。今年6月11日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议指出，要坚持以开放促创新，健全科技对外开放体制机制，完善面向全球的创新体系，主动融入全球创新网络，突出重点领域和关键环节，补齐开放创新制度短板。为实现这一目标、完成科技法治建设的新使命，需要统筹推进国内法治和涉外法治，引领推动我国科技法治高水平发展，更好地服务并保障我国科技领域的创新发展和对外开放。

　　统筹推进国内法治和涉外法治是习近平法治思想的重要内容，是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。在当前形势下，我国科技法治建设必须注重国内法治和涉外法治相互配合、有机衔接、统筹推进。近年来，基于维护全球霸权的战略目的，以美国为首的西方国家频繁对我采取各种打压政策、措施，试图遏制我国的发展势头。其中，在科技领域，西方国家对我实施打压的力度和广度尤甚。以美国2022年《芯片与科学法案》为代表的一批旨在遏制我国科技创新发展的限制性立法陆续出台，极力打造全球科技领域“小院高墙”。在复杂的国际背景下，我国的科技强国战略推进面临前所未有的压力和挑战。实现科技创新发展必须坚持对外开放，积极主动地融入全球科技创新网络。加强科技法治建设，应围绕这一目标方向展开有针对性的制度建设，充分运用国内法治和涉外法治两大领域制度性资源，为科技创新发展、对外开放提供法治助力。

　　加快修订科技领域相关立法，弥补保障、促进科技开放创新的制度空白。科技领域立法是国家机关根据宪法、依照法定程序制定、修改或废止的关于调整科学技术领域社会关系的法律规范，是保障和促进国家科技进步的重要内容。改革开放以来，我国的科技领域立法发展迅猛，已形成了以科学技术进步法、促进科技成果转化法、科学技术普及法等基本法为主体的、具有中国特色的科技法律体系，为我国科学技术腾飞发挥了重要的推动和保障作用。党的十八大以来，根据科技发展实践对法治建设提出的新要求，我国大力加强科技法治领域的立法工作，推动科学技术进步法于2021年作出重要修订，生物安全法、人类遗传资源管理条例等一批关乎国家重大基础研究和重大战略领域的法律法规相继出台。此次中央全面深化改革委员会第五次会议对科技创新发展和对外开放提出更高要求，相关立法工作应及时跟进，确保中央重大决策部署尽快以法律形式落地生根。

　　为贯彻落实这些要求，应以打通当前科技领域创新驱动发展的主要堵点、消除科技对外开放的体制障碍为核心，对现有科技领域立法，如科学技术进步法、促进科技成果转化法等法律进行适时修订，加大对知识产权保护领域相关立法、执法及司法工作力度，进一步强化对重点科技创新领域、重大科技创新成果的知识产权保护。与此同时，应尽快补齐科技领域创新发展、对外开放的立法短板，抓紧研究针对芯片创新、人工智能技术、生物科技等重点科技领域的专项立法，以明确的法律义务条款落实各级政府、高校、科研机构等相关方的法律责任，避免立法中出现过多“柔性条款”，影响法律的实施效果，既要通过立法为新技术新业态健康发展提供法治支撑，又要最大限度减少前沿科技带来的“不确定性”风险挑战。此外，应在总结地方立法经验的基础上，适时制定出台全国性的科技园区法，为全国各地科技园区高质量发展提供更完善的法律保障。在推动科技领域对外开放方面，适时制定国际科技交流合作条例，赋予各级政府、科研管理部门清理、废止妨碍科研领域对外交往各种制度性障碍的法定职责，规定相关救济路径和法定程序，为科技机构和科研人员开展国际科技交流、合作提供法律支持和制度便利。

　　强化安全意识，筑牢国家科技安全底线。面对大国之间科技博弈日趋激烈的形势，我国科技领域的安全问题更加突显。随着人工智能、互联网科技、星链技术、生物科学等高科技的发展，科技领域安全面临着诸多新的风险和挑战。在这些风险和挑战面前，我国科技领域安全立法暴露出一些短板弱项，有的立法已明显滞后。

　　对此，应坚持以国际法为基础，坚决反对例外主义和双重标准，反对霸权行径，运用法律武器维护国家主权、安全和发展利益。具体应从以下三方面着手。一是根据国际形势及科技发展对科技安全提出的新要求，及时修订国家安全相关立法，研究制定国家科技安全法，明确各方在维护科技安全方面的主体责任和法律义务。二是及时更新科技产品、科技服务出口及敏感技术出口管制条例，维护科技发展的自主性、安全性、可控性。三是建立国家级科技安全审查平台，定期评估维护国家科技安全各项法律措施的实施效果，并根据评估结果及时堵塞影响科技安全的漏洞，打造严密、牢固的国家科技“安全网”。同时，在执法、司法领域，持续加大科技安全行政执法力度、提升保护科技安全的司法审判质效，充分运用法治手段坚决打击危害国家科技安全的违法犯罪行为。

　　持续加强科技安全法治领域的国际合作。推动科技创新发展和对外开放与筑牢科技领域安全底线，是加强科技法治建设的“鸟之两翼”，二者不可或缺、不可偏废。筑牢科技领域的安全底线不仅能为我国的科技创新发展、对外开放提供更为安全、稳定的法治环境和法治保障，也能为全球科技合作、各国科技人员国际交往、科技成果交流互鉴以及确保科技发展促进人类文明进步、防范巨大灾难风险创造良法善治的典型范例。在制定国际规则方面，我国应注重发挥国际引领作用，始终秉持共商共建共享原则，有效地进行规则对接、规制协调、管理提升和标准制定，在数字贸易、数据管理、碳排放数据采集、低碳评估体系等方面加强制度创新，在筑牢国内科技安全底线的同时，同世界各国一道建立维护全球科技安全的防火墙，推动全球科技领域的良法善治。

　　编辑：李恒