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修改治安管理处罚法：平衡好公民权与处罚权

　　治安管理处罚法有“小刑法”之称，是一部维护社会治安、保障公民人身财产安全的法律，与我们的日常生活密切相关。

　　前不久，治安管理处罚法修订草案提请十四届全国人大常委会第十次会议二审。

　　这是治安管理处罚法实施17年后迎来的首次“大修”。修订草案于去年8月28日提请十四届全国人大常委会第五次会议初审，并于会议闭幕当天9月1日在中国人大网全文公布向社会公众征求意见。9月30日征求意见截止，共有99375人提出125962条意见，创下近三年法律修改参与人数之最。

　　“社会公众通过正常渠道对法律草案提出意见，是群众关心和有序参与国家立法工作的具体体现，具有重要意义，我们对此真诚欢迎。”全国人大常委会对社会关切作出积极回应——宪法法律委、法工委前往湖南、广东、江苏、云南、山东等地调研座谈，就一些重要问题同有关方面共同研究；法工委充分发挥基层立法联系点“立法直通车”的重要功能，征求了当时全部32个基层立法联系点的意见；宪法法律委分别于今年5月31日和6月18日召开会议，根据常委会组成人员审议意见和各方面的意见对修订草案进行逐条审议。

　　据了解，修订草案二审稿对各方面关注的“有损中华民族精神”、“伤害中华民族感情”等表述作出修改；增加公民为免受正在进行的不法侵害有权采取制止行为的规定；完善涉未成年人相关规定；健全有关处罚程序，进一步规范执法、尊重人权。

　　修改“伤害中华民族感情”等条款，充分吸纳民意

　　去年提请审议的修订草案一审稿，对“在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志”、“制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论”等行为规定了治安管理处罚。

　　修订草案公开征求意见期间，引发社会热议。有的常委委员、全国人大代表、部门、地方、单位、专家学者和社会公众提出，“有损中华民族精神”、“伤害中华民族感情”等表述，主观色彩较强，各有各的理解，其含义在立法上不易界定、在执法中不易把握，担心执法中会损害公众的正当权益和正常生活。

　　综合考虑各种因素和执法需要，修订草案二审稿不再使用“有损中华民族精神”、“伤害中华民族感情”的表述。

　　同时，将该条文应予治安管理处罚的行为修改为：在国家举行庆祝、纪念、缅怀、公祭等重要活动的场所及周边管控区域，故意从事与活动主题和氛围相违背的行为，不听劝阻，造成严重不良社会影响的；在英雄烈士纪念设施保护范围内从事有损纪念英雄烈士环境和氛围的活动，不听劝阻的，或者侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的；以侮辱、诽谤或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的；亵渎、否定英雄烈士事迹和精神，或者制作、传播、散布宣扬、美化侵略战争、侵略行为的言论或者物品，扰乱公共秩序的；在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬、美化侵略战争、侵略行为的服饰、标志，造成不良社会影响的。

　　“修订草案二审稿所列的这五方面行为都是严重伤害中华民族精神和感情的，与爱国主义和铸牢中华民族共同体意识背道而驰，应予以处罚。”分组审议时，与会人员表示，本次修改在贯彻立法为民和维护公共秩序之间取得了平衡，有利于更好发挥治安管理处罚法的社会治理作用。

　　增加正当防卫规定，杜绝“和稀泥”式执法

　　实践中，由于现行治安管理处罚法没有相关规定，有的公安机关在处理治安案件时，对谁是不法侵害发动者、谁是正当防卫者不加区分，直接定性为互殴等，老百姓通常称之为“和稀泥”、“各打五十大板”，容易造成正当防卫人的情绪不满，不利于弘扬社会主义核心价值观。

　　修订草案审议和公开征求意见期间，有常委会组成人员、地方、单位、专家学者和社会公众提出，为保护公民合法权益，维护社会公平正义，有必要在本法中明确公民对不法侵害行为有权采取防卫性措施。

　　为此，修订草案二审稿增加规定，“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，明显超过必要限度，造成不应有的损害的，应当减轻或者免除处罚”。

　　“这样规定非常有必要。”常委会组成人员对此表示赞同，并强调，正当防卫在我国刑法和民法典中都有规定，将其写入治安管理处罚法，将让公民制止不法侵害更有底气，也更有利于公安机关分清是非，维护社会公平正义。

　　为了增强条文适用的针对性和可操作性，鲜铁可委员建议增加防卫过当给予处罚的条件，补充不属于防卫过当的具体情形，与刑法规定衔接好，真正做到执法统一。

　　史耀斌委员注意到，法律在公安机关对民间纠纷的调解方面规定得不够具体。“这样现实生活中会很大程度上压缩正当防卫条款的适用空间。”他认为，应进一步细化调解范围、调解程序、调解笔录和协议，以及不得调解的情形等这些具体规则，明确调解要以事实为依据、以法律为准绳，“公安机关不能有过多的随机处理权限、过度的自由裁量权，否则不利于弘扬社会公平正义”。

　　完善涉未成年人规定，加强教育惩戒

　　当前，未成年人违法犯罪形势严峻，引发社会广泛关注。最高人民法院2024年4月16日发布的情况通报指出，近三年未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势，大量未成年人违法后处于无人无力监管、矫治落空状态。

　　有的常委委员、部门和社会公众提出，现行的治安管理处罚措施不足以教育和惩戒违法的未成年人，建议治安管理处罚法与预防未成年人犯罪法规定的相关矫治教育措施做好衔接。

　　修订草案二审稿增加规定，对依法不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关应当依照预防未成年人犯罪法的规定采取相应矫治教育措施。

　　我国对未成年人犯罪坚持“教育为主，惩罚为辅”，未成年人的身份不能成为逃避法律责任的“挡箭牌”。一些常委委员表示，修订草案二审稿的修改充分考虑到了未成年人违法的形势和需要，通过明确公安机关在矫治教育中的职责，有助于避免未成年人滑向犯罪深渊。

　　另外，根据现行治安管理处罚法的规定，已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。

　　面对未成年人犯罪低龄化呈加重趋势，吴立新委员认为，其中一个重要原因是未成年人尤其是十四周岁以下低龄未成年人在违反治安管理时，未能获得有效的教育和惩戒，催生出部分低龄未成年人对于法律的漠视心态。吴立新说，公安机关处理未成年人违法在秉承教育为主理念的同时，对于屡教不改具有较大社会危害性的人员，应当给予相应的惩治，建议对“责令其监护人严加管教”的规定进行细化，设置“督促监护人管教令”等，督促、引导家长依法履行监护未成年子女的法定职责；同时明确不满十四周岁的低龄未成年人再次、多次违反治安管理的法律后果，即对监护人予以警告或者罚款的行政处罚。

　　遵循正当程序原则，规范执法尊重人权

　　治安处罚在国际上被称作轻罪处罚，治安管理处罚法类似于一些国家的轻罪法。由于其中的很多条款规定涉及公民权利，修订草案一审稿征求意见期间，许多公众呼吁立法要严格遵循必要比例和正当程序原则，保证公平正义。

　　充分采纳各方建议，按照规范和保障执法、尊重和保障人权的要求，修订草案二审稿进一步完善有关处罚程序规定。

　　一是增加规定，询问查证违反治安管理行为人、当场检查场所和由一名人民警察作出治安管理处罚决定等三类情形，应当全程同步录音录像，并规定了剪接、删改、损毁、丢失录音录像资料的法律责任。

　　二是规范了提取、采集有关信息、样本的程序规定，明确条件和范围。具体而言是对信息提取对象进行明确区分，规定“提取或者采集被侵害人的信息或者样本，应当征得被侵害人同意”，并增加了“确为办理案件所必需的”作为提取生物样本的前提条件。

　　三是进一步扩大治安管理处罚听证的案件范围，保障当事人合法权益和公正执法，增加规定“公安机关对未成年人作出行政拘留的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人和监护人有权要求举行听证；违反治安管理行为人和监护人要求听证的，公安机关应当及时依法听证”。

　　另外，除吊销许可证、处四千元以上罚款决定或采取责令停业整顿措施，以及未成年人的拘留决定可要求听证外，修订草案二审稿还进一步明确，在这些情形以外的情节、证据复杂或者具有重要社会影响的案件，违反治安管理行为人要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证，以便给当事人提供更多的事前权利保障机会。

　　法律不仅仅是严格的规则，也要蕴含人性化的考量。对违法人员的处罚，不应忽视其作为家庭成员所享有的正当权益。

　　值得关注的是，修订草案二审稿还增加规定，正在执行行政拘留处罚的人遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等特定情形的，可以申请出所等。

　　“法律有尺度，也有温度。”“处罚程序规定的完善将提升执法的标准化、规范化水平，减少执法过程的随意性和不确定性。”针对这些修改，有专家评价称，处罚程序的健全和完善让执法人员有了明确的操作指南，既能增强执法活动的透明度和公信力，也能确保被处罚人的合法权益得到充分保障，防止不当执法和冤假错案的发生。

　　目前，治安管理处罚法修订草案二审稿已在中国人大网全文公布，继续向社会公开征求意见，截止期限是7月27日。国家立法机关将一如既往“真诚欢迎公众提出意见”，充分听民声汇民意聚民智，及时反映公众的关切和期待，更好维护社会生活的有序安宁。（张维炜）

　　编辑：李恒