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关于检查《中华人民共和国湿地保护法》《江苏省湿地保护条例》实施情况的报告

　　省人大常委会执法检查组

　　作为“地球之肾”，湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要功能。习近平总书记高度重视湿地保护工作，多次在重要会议、重要场合作出重要指示。为有力贯彻落实习近平总书记关于加强湿地保护的重要指示精神，助力推进人与自然和谐共生的现代化，根据全国人大常委会统一部署和省人大常委会年度监督工作计划，今年6月，省人大常委会在全省上下联动开展《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称“《湿地法》”）和《江苏省湿地保护条例》（以下简称“《条例》”）实施情况的检查（以下统称湿地保护“一法一条例”）。

　　执法检查组由曲福田副主任担任组长，部分省人大常委会组成人员、省人大代表、决策咨询专家参加。今年2至5月，先后在无锡、苏州、扬州、镇江等地开展前期调研，为执法检查做好准备。6月中旬以来，执法检查组赴宿迁、淮安、盐城等3个设区市开展实地检查，现场查看湿地保护及修复项目15个，覆盖盐城珍禽、大丰麋鹿、淮安白马湖等全省现有的三个国际重要湿地以及洪泽湖国家湿地自然保护区等其他重要湿地，还召开三场座谈会，听取地方政府和有关部门汇报，广泛征集五级人大代表、专家学者、湿地管理机构工作人员和湿地修复项目负责人的意见建议。同时，委托其他10个设区市人大常委会对本行政区域内法律法规贯彻实施情况进行检查，实现全省“全覆盖”。

　　这次执法检查坚持以习近平生态文明思想为指导，体现了以下几个特点：一是注重把握人大监督性质。严格对照法律条文和法定责任，重点检查法律制度规定的落实情况。二是注重发挥人大代表作用。将执法检查与“主任接待代表日”、走访挂钩联系代表等活动相结合，主动邀请五级人大代表参加检查，为代表依法履职创造条件。三是注重运用专业支撑力量。委托专业机构采用卫星遥感等科技手段排查问题线索，委托相关科研院所继续开展《条例》立法后评估，提高执法检查科学性针对性。四是注重宣传普及法律知识。发动两万余人次参与“一法一条例”知识问卷调查、学习强国平台专项答题等活动，公开向公众征集加强湿地保护工作意见建议，增强社会各界保护湿地的积极性主动性。

　　一、湿地保护“一法一条例”实施的主要成效

　　我省是全国唯一拥有大江大河大湖大海的“大满贯”省份，湿地总面积约占全省国土面积的1/4，是名副其实的湿地大省。党的十八大以来，全省上下深入贯彻习近平生态文明思想，有效实施湿地保护“一法一条例”，工作取得显著成效，实现“四个明显增加”：湿地修复面积明显增加，修复面积增加100万亩，湿地资源总量居全国第6位；自然湿地保护率明显增加，由25.9%增加至64.3%，大幅提升38.4个百分点；重要湿地保护地明显增加，国家级湿地公园从11处增加到28处，省级湿地公园从15处增加到48处；湿地保护国际影响力明显增加，盐城、常熟建成国际湿地城市，数量全国第一；大丰麋鹿、盐城珍禽、淮安白马湖湿地列入国际重要湿地名录；黄（渤）海候鸟栖息地申遗成功，成为我国第一处滨海湿地类的世界自然遗产。

　　（一）湿地保护体系逐步完善。省政府成立省湿地保护委员会，将自然湿地保护率纳入全省高质量发展、生态文明建设、自然资源节约集约利用综合评价等考核指标体系，树立鲜明导向；南京、无锡、苏州、淮安、盐城、连云港等6市先后出台湿地保护专项法规，提供有力法治支撑；将重要湿地全部划入生态保护红线，累计建成国际重要湿地3处、省级及以上湿地公园76处、湿地保护小区671处，省级重要湿地面积达98.3万公顷，占全省湿地总面积的34.8%，约占全省国土面积的9.2%，全省最具代表性、生物多样性最丰富、生态地位最重要、自然景观最优美的重要湿地得到有效保护。

　　（二）湿地管理制度不断健全。落实湿地名录与分级管理制度，发布《江苏省省级重要湿地名录》，明确分级管理责任。实行湿地面积总量管控制度，加强湿地利用活动必要性合理性审查，落实“先补后占、占补平衡”要求，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。先后制定出台《江苏省湿地公园管理办法》《江苏省湿地保护名录管理办法（暂行）》《江苏省湿地保护修复制度实施方案》等系列配套管理制度，以及重要湿地标识、湿地生态监测、湿地修复等技术规范或标准，各项管理制度日趋完善、渐成体系。

　　（三）湿地生态修复有力推进。统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，编制《江苏省国土空间生态保护和修复规划（2021-2035年）》，出台《江苏省湿地保护规划（2015-2030年）》，持续开展长江、大运河、环太湖、江淮湖荡、潮间带等重要区域湿地生态修复，推动湿地面积逐步恢复，生物多样性逐渐增加，碳汇等生态服务功能显著增强。以湿地保护为主题，首次成功申报国家“山水工程”，获得中央财政奖补资金20亿元，其中湿地修复项目12个。累计建成生态安全缓冲区45个，总面积1452.79公顷，在削减污染物的同时，有效实现湿地空间扩容。结合乡村振兴战略，开展具有江苏特色的乡村小微湿地保护和修复。

　　（四）湿地管护能力明显提升。推进监测评估。完善湿地监测评价体系，建立全省湿地生态监测与管理平台，累计建成158处动态监测站点，常态化开展湿地资源调查与监测。严格执法监管。持续开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，建立省级重要湿地年度卫星遥感督查机制，依法严厉打击破坏湿地生态环境的行为。强化司法保障。审判机关创新构建环境资源审判“9+1”机制，着力破解司法保护碎片化问题，在条子泥等自然保护区设立7个生态环境司法保护实践基地，今年最高人民法院发布的12件湿地生态保护典型案例中，我省入选3件，数量全国第一。检察机关认真履行公益诉讼职能，积极实践“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式，与河北、山东等6省15市共建黄（渤）海湿地检察保护联盟。加强宣传教育。建立湿地环境教育基地、科普中心14个，率先开展湿地自然学校建设，充分利用“世界湿地日”“国际生物多样性日”“爱鸟周”等重要时间节点，组织一系列宣传教育活动，积极营造湿地保护的良好社会氛围。

　　二、湿地保护“一法一条例”实施存在的突出问题

　　我省人多地少，经济总量大，开发强度高，生态环境较为脆弱，在全面推进中国式现代化江苏新实践、实现人与自然和谐共生新图景的进程中，保障湿地生态功能和永续利用的压力仍然相当大。总体看，各地、各有关部门对湿地保护的重视程度有了明显提升，取得了来之不易的成果，但严格对照“一法一条例”要求，仍有一些条款落实不到位，主要存在以下五个方面问题：

　　（一）湿地保护与开发利用的矛盾依然突出。坚持保护优先是《湿地法》的核心要义。《湿地法》第28条明确规定了禁止破坏湿地及其生态功能的五类情形，但检查了解到，一些地区违法侵占、开发、圈围养殖等破坏湿地的行为仍然时有发生、屡禁不绝。去年第二轮中央生态环境保护督察反馈的55个问题，有4个与湿地保护有关；国家长江经济带警示片曝光的8个问题，有4个涉及湿地；“绿盾”自然保护地强化监督专项行动发现的24个重点问题，有3个涉及湿地。这些问题有的性质还比较严重，引起媒体和环保社会组织的高度关注。这次执法检查中，检查组委托相关专业机构对3个国家级自然保护区和长江、太湖流域22个湿地公园进行了卫星遥感监测，发现问题线索11个，已移交相关主管部门核实。《条例》第13条对湿地保护规划与相关规划相衔接作了规定。但一些地方在制定湿地保护规划时与相关规划衔接不充分，造成部分湿地保护区划定范围不合理、土地权属不清晰等历史遗留问题，导致了工作被动。

　　（二）相关配套制度落实尚有一定差距。《湿地法》第13条规定，实行湿地面积总量管控制度。检查发现，鉴于国家层面尚未明确各省湿地面积总量管控目标，相应的管理办法也未出台，我省目前还未将总量目标具体分解到各设区市。《湿地法》第21条对湿地占用、“占补平衡”等制度作出规定。检查了解到，我省湿地恢复费缴纳办法等细化配套政策尚未出台，尤其是对一般湿地的“占补平衡”还缺乏操作性更强的管理细则。《湿地法》第14条和《条例》第18条均对湿地名录发布及范围作出规定。检查发现，虽然我省发布了省级重要湿地名录，但不少地方的一般湿地名录发布滞后，影响了湿地分级管理制度的实施。有的地方反映，由于湿地认定标准、口径不一致，部分湿地性质界定尚存在一定争议。《湿地法》第16条对依法制定湿地保护地方标准作出规定。检查了解到，我省能够严格执行国家相关标准，但在退化湿地修复等地方标准制定方面还探索实践不足，存在空白地带。《条例》第27条规定，可以因地制宜设立湿地保护小区。检查了解到，近年来，我省在湿地保护小区建设管理方面做了大量工作，积累了不少有益经验，但湿地保护小区建设规范、管理评估等配套管理制度还不够完备，对一些好的做法还缺乏系统总结和提炼。

　　（三）湿地生态修复科学性系统性不足。《湿地法》第32条，对加强对滨海湿地的管理和生态保护修复作出专款规定。我省滨海湿地面积全国第一，潮间带滩涂湿地规模亚洲最大，这些年保护与修复工作取得了长足进步，但仍有一些问题值得关注。中国生态环境状况公报显示，苏北浅滩滩涂湿地生态系统呈亚健康状态；国家林草局组织开展的国际重要湿地监测评估指出，盐城湿地珍禽国家级自然保护区存在海水侵蚀加剧、生态状况受损等问题。《湿地法》第37条规定，湿地修复应当坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则，提高湿地生态系统质量。检查发现，个别地区在生态修复过程中，有的存在过度人造景观化的现象，有的过度强调沉水植物修复，忽视了浮叶、漂浮植物的补充；在河流综合整治中，有的将自然河流裁弯取直，有的岸边水泥硬质化严重，人为减损了湿地生态系统功能。《湿地法》第29条规定，要及时采取有效措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害。检查了解到，外来物种入侵已成为我省维护湿地生态安全的重大“隐忧”，互花米草、凤眼蓝、喜旱莲子草等在我省均有分布，尤其是滨海地区互花米草面积达37万亩，占到全国三分之一，成为分布面积最大、受威胁程度最高的沿海省份之一，治理任务相当繁重。

　　（四）湿地保护监管力量较为薄弱。《湿地法》第5条和《条例》第34条、36条对林业、自然资源、生态环境、水利、住房城乡建设、农业农村等主管部门建立湿地保护协作、信息通报机制作出规定。但在座谈中，不少同志反映，由于湿地保护与修复职能分散在各个主管部门，部门联合执法机制还不完善，信息互通共享还不畅通，湿地监管碎片化、不统一、执行难的局面尚未解决，林业部门“单兵作战”的现象依然存在，监管合力有待增强。《湿地法》第5条和《条例》第9条规定了林业主管部门在湿地保护方面承担的法定职责。检查了解到，林业部门的湿地管理力量比较薄弱，除苏州市外，其他设区市没有专门的湿地保护管理机构，县级层面基本没有专职人员，存在“小马拉大车”的问题，基层反映比较强烈。《湿地法》第22条和《条例》第36条对建立湿地动态监测、评估预警等机制提出要求。检查了解到，我省 “天空地”一体化的湿地生态监测监控网络尚不健全，尤其是对一般湿地的动态监测评估还未跟上。《湿地法》第7条和《条例》第11条对各主体加强湿地保护宣传教育的职责作了规定。检查发现，各地湿地保护宣传教育的广度、深度还不够，有的内容和形式比较单一，缺乏生动性和渗透力，不少群众对“一法一条例”的具体内容知之甚少，湿地保护的公众认知度和社会参与度有待进一步提升。《湿地法》第9条明确规定国家支持开展湿地保护科学技术研究开发和应用推广，加强湿地保护专业技术人才培养。基层普遍反映，湿地保护专业技术人才匮乏的问题相当突出，科学支撑力量明显不足。

　　（五）湿地资源合理利用水平有待提升。《条例》第31条规定，各级人民政府应当统筹协调湿地内基础设施和公共服务设施建设。检查发现，一些湿地公园重建设、轻管理，在对外开放区域还缺少必要的公共服务基础设施，便民措施不到位，在一定程度上也影响了老百姓游览、体验湿地的积极性。《湿地法》第36条和《条例》第39条均提出建立湿地生态保护补偿机制。检查了解到，我省湿地生态补偿机制还不完善，跨流域、跨区域的补偿机制还未“破题”。无论是《湿地法》还是《条例》均对湿地资源的合理利用持鼓励态度，《湿地法》第26条鼓励单位和个人开展符合湿地保护要求的生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等活动。检查了解到，湿地生态产品价值实现还存在“度量难、抵押难、交易难、变现难”等问题，如何把“绿水青山”转化为“金山银山”，把生态资本转化为富民资源，还有大量工作需要突破。实地检查中，检查组还有一个突出感受就是，一些地方对湿地文化传承与弘扬不够，湿地文化内涵没有充分挖掘，文化价值没有充分体现，文化标识没有充分塑造，有“形”而缺“魂”，与生态经济、人文经济融合发展不足，“湿地+”的合理利用模式还有相当大的提升空间。《湿地法》第4条、第8条、第27条对湿地保护的所需经费来源作出规定，并鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护活动，可以采取定向扶持、产业转移、吸引社会资金、社区共建等方式，促进经济发展与湿地保护相协调。检查了解到，当前湿地保护以政府投入为主，中央和省级投入主要用于重要湿地保护与修复，投入渠道相对单一。一些地区湿地资源合理开发利用水平不足，对社会资本吸引力不够，导致缺乏稳定、可持续的资金投入。

　　三、对下一步实施湿地保护“一法一条例”的意见和建议

　　深入学习贯彻习近平总书记考察江苏重要讲话重要指示精神，坚决落实总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话要求，针对执法检查发现的问题，推动“一法一条例”全面有效实施，切实把“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的原则落到实处，实现生态效益、社会效益、经济效益相统一。

　　（一）织密湿地保护法治网。对照湿地保护“一法一条例”，严格落实各项法定职责，确保湿地保护始终行驶在法治轨道上。一要完善地方立法。高质量修订《江苏省湿地保护条例》，立足我省人口稠密、经济发达、水网密布的省情特点，突出滨海潮间带湿地、长江太湖流域湿地、城乡小微湿地保护与修复等江苏鲜明特色，并就湿地管理机构执法权限、湿地占用管理等重大立法事项进行科学论证，进一步增强法规的地方特色，提高法规的针对性和可操作性。在《江苏省生态环境保护条例》《江苏省生物多样性保护条例》的制定过程中，突出加强湿地保护与修复。支持设区市结合自身湿地资源禀赋，加快制定修订湿地保护的地方性法规。二要严格监管执法。充分发挥省湿地保护委员会作用，切实加强统筹协调，形成部门协同、上下联动、信息共享、守土尽责的整体工作局面。理顺基层湿地监管体制机制，充实基层湿地保护监管力量，并将湿地保护纳入综合行政执法体系，进一步完善部门联合执法机制，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，依法严厉打击各类湿地破坏行为，坚决做到“零容忍”。三要强化公正司法。加强湿地保护领域行政执法与刑事司法的有效衔接，深化完善环境资源审判“9+1”机制，充分发挥司法建议“抓前端、治未病”功能，定期发布湿地保护典型案例，达到“办案一起、教育一群、治理一片”的效果。提升湿地保护公益诉讼溯源治理水平，进一步探索完善湿地生态修复的恢复性司法实践。四要推进全民守法。丰富宣教形式，大力普及湿地保护法律法规和科学知识，提高全社会湿地保护意识，努力营造共护、共治、共享的湿地保护氛围。支持各级人大代表通过议案建议、联合视察等方式，深度参与和有效监督湿地保护工作。

　　（二）严守湿地资源基本盘。落实《湿地法》要求，结合本次省《条例》修订，抓紧查漏补缺，制订修改相关配套制度、规划和标准，突出抓好三项基本制度落实，牢牢守住全省湿地生态家底。一要严格落实湿地面积总量管控制度。将全省湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制，层层分解到位，并作为刚性考核要求。严格控制占用湿地，对于依法符合占用条件的，占用单位必须严格落实“占补平衡”要求，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，坚决防止“账面平衡”但“生态亏空”的问题，坚决防止“只愿缴纳湿地恢复费，而不愿恢复重建”的倾向。二要严格落实湿地名录和分级管理制度。依据“三区三线”划定范围，用好国土资源“三调”成果，加快推进湿地保护规划制定修订工作，抓紧调整和发布全省重要湿地和一般湿地名录，重要湿地必须依法划入生态保护红线并严格加以保护，确保“十四五”期间自然湿地保护率提高到65%以上。我省一般湿地面积占到65%左右，在加强重要湿地保护的同时，对一般湿地的保护也要防止思想懈怠、要求放松、管理缺位。三要严格落实湿地资源调查和监测评估制度。各地自然资源、林业部门要定期开展湿地资源调查评估工作，重点加强重要湿地动态监测、评估和预警工作，及时掌握湿地分布、面积、水量、生物多样性、受威胁状况等变化信息，依法向社会公开相关信息，接受社会监督。对湿地修复情况进行动态监测，根据需要开展修复效果后评估，为制定政策措施提供科学依据。完善“天空地”一体化的湿地生态监测监控网络，常态化开展卫星遥感监测，有效应用AI识别、生物DNA检测等新的技术手段，提高智能化、精细化监管水平。同时，要加强湿地保护科技研发和应用推广，高度重视湿地保护专业技术人才的培养，合理提高薪酬待遇，畅通引进人才、留住人才的渠道。

　　（三）把握保护利用平衡点。要处理好湿地保护与合理开发利用的关系，推动生态保护与合理开发利用相辅相成、相得益彰。一要强化保护优先。加强湿地污染防治，严格预防和控制人为活动对湿地及其生物多样性的不利影响，并在办理环评、审批国土空间规划、海域使用等行政许可时，加强对湿地利用活动必要性合理性的审查。二要科学合理利用。将湿地作为生态产品价值实现机制改革的重点领域，建立评价机制，规范价值核算，推动生态优势向经济优势的多元转化、有效增值，充分释放我省丰富湿地资源所蕴含的经济价值。深入挖掘湿地文化内涵，注入文化主题，做到形神兼备，善于推动生态经济、人文经济的融合发展，丰富“湿地+” 的价值实现路径。在符合相关法律法规基础上，探索规范用地供给，服务于湿地生态产品可持续经营开发。在加大财政投入的同时，引导和鼓励社会资本投入，让湿地保护修复获得合理回报。在不损害生态功能、改变自然状态的前提下，科学推进湿地开放区域的配套公共服务设施建设，为广大人民群众亲近湿地、休憩体验提供便利，更好享受绿意空间和“家门口”的生态福祉。三要落实生态补偿。认真落实《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》，进一步完善湿地生态补偿机制，科学制定湿地生态保护补偿范围和标准，逐步实现重要湿地生态保护补偿全覆盖，尤其注重保障保护地原住民的合法权益。探索跨区域、跨流域湿地生态保护补偿制度，鼓励湿地保护地区与生态受益地区通过协商或者市场机制进行生态保护补偿。

　　（四）扩大生态系统修复面。积极策应长江经济带“共抓大保护”、太湖水环境综合治理、江淮生态大走廊建设、大运河文化带建设、沿海地区高质量发展等国家和省重大战略部署，着力抓好沿海滩涂、长江流域、太湖流域、淮河流域、大运河沿线等重点区域退化湿地修复治理，不断提升湿地生态环境质量，丰富区域生物多样性。坚持山水林田湖草一体化保护和系统治理，大力推进湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区、乡村小微湿地建设，精心组织实施国家“山水工程”等一批重大修复工程，积极推动“生态岛”试验区建设，扩大生态安全缓冲区规模，持续修复增加湿地面积，提升湿地保护率。合理配置水资源，保障湿地基本生态用水需求，在确保防洪安全的前提下，对水泥硬化的湖泊河道堤岸，有计划地开展生态化改造，逐步恢复湿地功能。在各类湿地生态修复工程中，应当恪守“自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合”原则，严格落实自然生态保护修复行为负面清单，突出湿地生态功能导向，严防“造景式”修复，确保修复工作经得起科学验证和历史检验。