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关于检查《中华人民共和国就业促进法》《江苏省就业促进条例》实施情况的报告

　　根据省人大常委会2023年监督工作计划安排，省人大常委会副主任张宝娟带领执法检查组于7月至9月在全省开展《中华人民共和国就业促进法》和《江苏省就业促进条例》（以下简称“一法一条例”）执法检查。执法检查组召开全体会议，听取省政府及有关部门贯彻实施情况汇报。会后，赴南京、苏州、宿迁3 个设区市进行实地检查，并召开座谈会听取有关情况汇报以及全国人大代表、省人大代表的意见和建议。同时，委托连云港、淮安2个设区市对本市贯彻实施“一法一条例”情况进行检查。现将执法检查情况报告如下：

　　一、贯彻实施“一法一条例”的主要做法和成效

　　近年来，全省各级政府及相关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实习近平总书记关于就业工作的重要指示批示精神，积极贯彻实施“一法一条例”，完善工作机制，健全政策体系，稳存量、扩增量、提质量，就业局势总体稳定，为经济社会大局稳定夯实了基础。

　　一是贯彻就业优先战略，发展经济扩大就业。坚持把保障就业放在宏观政策优先位置，纳入国民经济和社会发展规划、高质量发展考核、民生实事项目内容，制定出台《江苏省“十四五”高质量就业促进规划》，促进经济发展与扩大就业良性互动。持续推动调结构、促转型，加大高新技术改造传统产业投资力度，加强“1650”产业体系培育政策支持，在稳住原有岗位的同时创造更多新生岗位。制定出台支持民间投资发展23条政策，推动实施优化营商环境“1+5+13”行动计划，为就业创业提供坚强保障。“十四五”以来，全省城镇新增就业344.26万人，完成规划目标的68.9%；去年，城镇调查失业率月均值为5%，低于全国0.6个百分点。今年上半年，全省实现城镇新增就业72.43万人，同比增长4%，位居全国首位。苏州市不断强化产业、财税、金融等政策对就业的支持，将带动就业情况纳入重大项目评估范畴，2019 年以来，累计启动重大建设项目1879个，带动就业超90万人。

　　二是完善就业政策体系，狠抓落实促进就业。制定实施《关于稳定和扩大就业的若干措施》《促进高校毕业生等青年就业创业若干政策措施》等一系列文件，在全国率先出台老年人就业支持、产假期间女职工社保补贴、外来人口常住地就业服务等政策，形成了涵盖就业促进、创业扶持、稳企拓岗、市场监管、就业服务、权益保障等方面的政策体系。印发《以新业态新模式引领新型消费加快发展实施方案》《进一步释放消费潜力促进消费加快恢复和高质量发展的实施意见》等政策文件，组织开展“苏新消费”等系列促消费活动，以扩大消费促进充分就业。率先在全国成立省市县三级稳就业工作专班，强化“日调度、周提醒、月通报、年考核”制度，去年首次消除县级财政“零投入”地区，全省就业资金投入60亿元，同比增长30%以上。连云港市每年以市政府名义出台就业优先政策，先后出台实施“支持多渠道灵活就业若干措施”“稳定和扩大就业实施意见”等一揽子就业优先政策，进一步完善政策设计，充分保障就业优先。

　　三是健全创业服务体系，建设载体带动就业。打造“创响江苏”品牌，发挥创业带动就业倍增效应，“十四五”以来，全省共扶持城乡劳动者创业95.8万人，完成规划目标的127.7%。大力推动农村创业，充分利用现代农业产业园、农产品加工集中区、农业科技园等各类园区基础设施、平台资源，整合建设全国农村创业园区（基地）216家，数量占全国1/10，全省培育扎根乡村、发展产业、带动农民的农村创业人员超过50万人，创办主体超过2.5万个。在全国率先将退役军人创业培训纳入补贴性教育培训政策范围，探索推动高水平退役军人就业示范园区建设，连续三年举办全省退役军人创业创新大赛，全省现有退役军人市场主体78.9万余个、个体工商户52万余家、法人企业25万余家、农民专业合作社1万余家，总数位列全国第一。

　　四是加强职业教育培训，强化能力拉动就业。印发《关于推动现代职业教育高质量发展的实施意见》，成立交通运输、机械、石化等首批11个职业教育行业指导委员会，遴选建设100个省级产教深度融合实训平台和36个产教融合集成平台，提升职业教育培训质量。“十三五”期间，全省共建设100个校企联合实训中心、36个历史经典产业特色班、38个特色专业、24个改革发展示范校。每年培养高技能人才接近8万人，其中66%达到中级工、34%达到高级工水平，总体就业率达到98.5%，本地就业率80%以上。宿迁市积极破除“唯学历、唯论文、唯奖项”的束缚，在全省率先实施乡土人才培育评价改革，创新推进为农民评职称工作，全市已有1740名农民取得职称。

　　五是聚焦重点群体保障，精准施策帮扶就业。坚持把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在突出位置，加大政策性和市场化岗位开发力度，实施“百校千企万岗”大学生就业帮扶行动，今年以来开展“送岗直通车”荐岗活动209场，募集近19万个就业岗位，组织团干部“一对一”结对帮助4300多名应届一般院校低收入家庭毕业生顺利就业。截至7月底，全省高校毕业生去向落实率达79.14%，与去年基本持平。扎实做好农民工就业工作，坚持外出务工和就近就业双向发力，返乡创业、劳务品牌、职业技能、劳务协作“四轮驱动”，推进规范化零工市场建设，稳住务工规模和收入水平。今年6月末，全省农民工就业总量2466万人，同比增加48万人。加强困难群体就业帮扶，构建大龄、残疾、长期失业等就业困难人员及时发现、优先服务、分类帮扶、动态管理机制，“十四五”以来共帮助67.34万名就业困难人员实现再就业，持续推进零就业家庭至少一人就业。把扶持退役军人就业作为重要的政治责任和政治任务，成立省退役军人就业创业服务促进会，不断拓宽退役军人就业渠道，全省年度新增自主就业退役军人就业率达到99%以上、单位就业率达到90%以上。淮安市出台外出务工劳动者经介绍返乡就业享受补贴政策，打造“盱眙龙虾厨师”“涟水缝纫工”“洪泽农产品+电商员”等劳务品牌，发挥品牌带动就业效应，拓宽农村劳动力就业渠道。

　　六是优化公共就业体系，服务规范保障就业。强化数字赋能，加快就业工作数字化转型，深度开发“就在江苏”智慧就业服务等18个应用场景，构建覆盖劳动者求职就业创业全过程的一体化信息平台，实现业务联动、数据共享、实名管理。强化基层治理，壮大基层社区专业化服务队伍，健全多元化专业化基层就业服务体系，推行15分钟就业服务圈，组织实施“建设1000个标准化‘家门口’就业服务站兜底帮扶10万名困难群众就业”和“一县（区）一标准化零工市场”三年行动计划，增强公共服务均衡性可及性。强化权益保障，推进重大劳动保障违法行为社会公布和严重失信行为联合惩戒，营造公正公平劳动法治环境。强化风险防控，健全就业失业统计监测调查制度，完善风险应对处置预案，跟踪监测重点园区、重点出口企业、重点骨干企业用工动态，坚决防范规模性失业等重大风险。南京市健全“党建引领+集体协商”体系，成立市、区两级交通运输、快递、外卖配送行业党委，建立集体协商制度，在全国率先出台《关于规范新就业形态下餐饮网约配送员劳动用工的指导意见（试行）》，保障灵活就业人员权益。

　　二、存在的主要问题

　　（一）劳动力规模大与用工收窄并存，就业总体压力较大。一是劳动年龄人口总量大。我省有劳动年龄人口（15—59岁）5335.1万人，调查失业率每上升一个百分点，就会有数十万人失业，当前经济运行面临新的困难挑战，国内需求不足，外需增长放缓，一些企业经营困难，调查失业率存在上升可能。二是新成长劳动力人数多。今年应届普通高校毕业生总数为73.2万人，再创历史新高，中职毕业生20多万人，再加上初中、高中毕业后未继续升学人员、农业富余劳动力转移就业人员，每年新成长劳动力人数较多。三是就业岗位供给增长情况不容乐观。2022年全省19个行业门类中，仅3个行业新登记市场主体数量为正增长，其余16个行业均出现下降。今年以来，各类市场主体特别是制造业企业用工需求收窄，公共人力资源市场求人倍率同比下降0.06，制造业企业发布招聘岗位数量同比下降16.2%，“就业难”问题更加凸显。

　　（二）就业优先政策落实不够到位，经济发展扩大就业导向有待强化。一是产业政策和就业政策联动不足。《就业促进法》第11条、《条例》第10条要求加强产业政策与就业政策协调配合，但很多地方就业政策服务与建设现代化产业体系贴近度、职业培训与市场需求和劳动者需要契合度、高技能人才培养培育和示范项目带动就业作用还需进一步强化。二是公共投资和重大项目带动就业能力有待进一步提升。《条例》第16条明确建立公共投资和重大项目带动就业的评估机制，但是省级尚未建立公共投资和重大项目带动就业评估制度，一些地方政府在作重大决策时还存在就业优先导向不足、公共投资和重大项目带动就业推进落实不够、缺乏具体评估实施办法等问题。三是破解就业结构性矛盾的体制机制需要进一步完善。《条例》第11条、20条明确“促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接，解决就业结构性矛盾”。目前，有关部门尚未建立起完善的人力资源需求调查、人才培养和产业发展规划的互动机制，人力资源供求不匹配，“有人无岗”和“有岗无人”现象同时存在，就业结构性矛盾突出，特别是高校毕业生等青年群体失业率高企，既造成宝贵人力资源的巨大浪费，也成为经济社会的潜在不稳定因素。四是创业补贴发放不到位。2022年全省一次性创业补贴支出仅为0.74亿元，部分县市未安排一次性创业补贴支出，有的地方一次性创业补贴政策仅面向高校毕业生实施，未按国家和省政策规定覆盖到其他创业群体。

　　（三）公共就业服务和人力资源服务业能力不足，服务机构作用发挥不够。《就业促进法》第35条、《条例》第53条，对公共就业和人才服务机构提高服务质量，公共就业和人才服务经费纳入本级财政预算作出规定。当前公共就业服务体系和人力资源服务业水平尚不能满足需要。一是人力资源市场发育不充分。专业性、行业性人才市场发展不足，人力资源服务机构小、散、弱，聚集效应、品牌效应不明显，优质服务不足，随着人力资源高度市场化，公共就业和人才服务机构市场占比有逐步下降趋势，对就业的调节和促进作用发挥不够充分。二是公共就业服务功能不健全。有些公共服务机构只重点提供信息登记、职业介绍等基本服务，内容单一，创业服务项目还需要进一步拓宽和丰富。三是经费保障还不到位。目前，全省129 家县级以上公共就业和人才服务机构中有9家为自收自支事业单位（其中省级机构2家），尚未纳入本级财政预算范围。

　　（四）新的就业形态蓬勃发展，暴露出不少新问题。《就业促进法》第23条、《条例》第14、21、49、58、76条，对建立促进多渠道灵活就业机制、完善灵活就业人员保险政策、保障新就业形态劳动者合法权益等进行了规定，新业态在扩大就业的同时，也带来了新问题。一是灵活用工政策滞后。通过直播、短视频、社交软件等进行商业活动人员、网约车司机等灵活就业人员，相应的就业管理服务、用工制度和社保政策等还有很大完善空间。由于适应新业态能力不足，有的地方对新就业形态规范不当，导致就业活力和潜力还没有完全释放。二是平台企业用工不规范行为仍然存在。目前，各类平台企业普遍存在未与从业人员签订劳动合同或劳务协议、不依法缴纳社会保险等行为。

　　（五）职业教育的认同度还不高，职业教育体系需要进一步完善。《就业促进法》第15、45、47、48、67条以及《条例》第59、60、66、67、68条，对政府、企业、院校和培训机构在职业教育和培训中的责任作出规定，但当前的职业教育和培训尚未满足市场需求和产业发展需要。一是职业教育和培训的针对性不够。在导向上，有的地方职业教育和培训与市场需求对接不紧密，不能根据当地经济社会发展、重点产业布局和劳动者就业需要等，合理设置、适当调整专业结构和培训内容。在能力上，有的地方职业院校师资力量薄弱、设施落后，特别是实训设备简陋，实训教师能力不强，没有条件培养适应岗位需求的技能人才。二是学历通道不畅。技工教育一直受到有证书、无学历问题的制约，在就业选择、职业发展等方面仍面临学历“壁垒”。《条例》第63条规定的技工院校中级工班、高级工班、技师班（预备技师班）毕业生在参加公务员招录、参军入伍、企业事业单位招聘、确定工资起点标准、职称评定、职位晋升以及参加专业技术资格考试方面，分别按照中专、大专、本科学历享受相应待遇，该项政策尚未在全省得到有效落实。三是经费投入不足。我省技工教育项目建设省级经费投入不足中高职的一半；少数技师学院生均拨款不足1万元，江苏省淮海技师学院仅有3450元；徐工集团等国有企业举办的技工院校，既无法参照民办学校进行收费，又无法享受财政生均拨款支持；目前大部分企业未按规定提取和使用职工教育经费。四是招生生源受限。我省技工院校只能局限在中考平台招生，初中生源占80%以上，高中生源没有保障，影响了技能人才培养质效。

　　（六）就业援助亟待提标扩面，重点人群就业帮扶不充分。一是就业援助政策落实不到位、不及时。大部分地区未有效落实就业困难人员在常住地申请享受社保补贴、岗位补贴等就业援助政策，政策仅面向本地户籍人员实施。此外，有15个县市今年上半年未实际发放灵活就业社保补贴。二是退役军人就业帮扶还有不少短板。《条例》第71条要求加强对退役军人就业创业的指导和服务，但有的地方反映退役军人周期短、见效快的培训项目组织还不够多，教育培训与推荐就业之间的联系不够紧密。由于退役军人部门组建时间短、各种条件限制，退役军人就业底数还不是很清楚，退役军人就业工作基础还不够牢固，退役军人常态化服务还不够到位。三是在农村推广以工代赈方式促进就业尚未落实。《条例》第72条规定，在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式，优先吸纳农村低收入人口、农村留守女性参与工程建设以及建成后的维修养护。但各地目前尚未安排以工代赈项目，未能按规定吸纳农村低收入人口就业。四是残疾人就业依然困难。《就业促进法》第17、29、55条以及《条例》第45、78条，对帮扶残疾人就业提出明确要求，但部分用人单位忽视社会责任，缺乏依法履行安排残疾人就业法律义务的自觉，有的用人单位对残疾人就业存有偏见，甚至认为吸纳残疾人就业有损单位形象，有碍企业效益。由于刚性约束手段不足，部分党政机关、事业单位招录残疾人成为公务员和事业编制人员的主动性、积极性不高，带头安置残疾人就业的规定得不到有效落实，在全社会示范引领作用发挥不够。

　　三、几点建议

　　我们要深入学习贯彻习近平总书记考察江苏时的重要讲话指示精神，紧扣“一法一条例”规定，强化使命担当，应对各种困难挑战，实现更高质量、更加充分就业，切实保障和改善民生。

　　（一）进一步推动以经济发展扩大就业总量。一是稳定经济增长、增强就业弹性。经济增长是扩大就业的基本保障。据测算，我国GDP每增长1个百分点，能带动城乡新增就业人口200万人左右。要坚持在构建现代化产业体系的过程中不断提升就业带动力，大力推进一二三产加快发展，挖掘岗位资源，拓宽就业渠道，切实以产业发展提升就业吸纳能力。加快发展数字经济，推动数字经济和实体经济深度融合，培育就业增长新动能。实施扩大内需战略，促进传统消费扩容提质、新型消费加快成长，实现与扩大就业的良性互动。大力支持培育新经济新业态新模式，促进新岗位新就业空间与新经济新业态发展相得益彰。二是充分发挥民营企业、中小微企业吸纳就业的主渠道作用。积极落实中央关于促进民营经济发展壮大的意见，持续优化民营经济发展环境，强化民营经济发展法治保障，加大对吸纳就业多的行业企业支持力度，开展就业友好型企业遴选，进一步支持就业容量大的生活性服务业和中小微企业、个体工商户发展，稳定就业增长基本盘。三是发挥创业带动就业倍增效应。打造“双创”升级版，加大创业孵化载体建设，培育壮大更多创业主体，聚焦各地产业方向提高创业扶持的精准性和导向性，加大对科技型创业创新、高校毕业生和农民工创业的扶持，整合构建创业生态系统。

　　（二）进一步强化政策支持。一是完善就业政策体系。积极研究就业政策工具设计、体系构建、实施路径等方面的具体内容，打好减负稳岗扩就业政策“组合拳”，形成与就业的经济地位和重大作用相匹配，与“三大宏观政策”相匹配的政策体系。鼓励各地大胆探索，进一步统筹城乡就业政策体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，破除影响劳动力流动、人才流动的制度障碍，形成公正合理、畅通有序的社会性流动格局。二是推动各项政策有机衔接。坚持以法律为依据，建立健全财政、货币、金融、产业、贸易、教育、文化、生育等政策与就业政策联动机制，依法制定、依法实施，增强政策的整体效果。三是加强对政策效果的审计评估。在政策制定时，将更高质量和更加充分就业作为主要目标，综合评估其对就业环境、就业岗位、失业风险的影响。在政策执行时，密切监测政策的就业效应，及时优化调整，确保有利于就业目标实现。在绩效考核时，将就业作为主要指标，适度增加权重，加强事前事中事后评估。

　　（三）进一步形成推动高质量就业创业的良好法治环境。一是压实各方责任。全省各级政府要坚持站在“两个确立”“两个维护”的政治高度，把就业工作提升到战略层面统筹考虑，放在经济社会发展的突出位置，牢牢压实促进就业责任，推动形成强大工作合力。二是加大宣传力度。要有针对性地在全省开展“一法一条例”的宣传贯彻，加大全媒体普法宣传力度，将促进就业创业的优惠政策宣传到位，让企业、劳动者特别是就业重点群体充分了解优惠政策的内容，消除就业歧视、促进就业公平，营造浓厚的社会氛围。三是切实加强监督检查。推动《江苏省就业促进条例》与《江苏省中小企业促进条例》《江苏省数字经济促进条例》等法规协同联动，提高就业法规实施成效，让就业促进法律法规的牙齿真正“咬合”起来，督促各地各部门增强责任感紧迫感，推动实现高质量充分就业。

　　（四）进一步抓好重点群体就业。一是抓好高校毕业生就业工作。扎实开展高校毕业生等青年就业服务攻坚行动，融合贯通人社、教育两部门线上求职招聘平台，精准服务高校毕业生快就业、早就业。进一步完善高校毕业生等青年群体就业帮扶政策，切实加强对困难高校毕业生的就业援助，帮助其尽快实现首次就业。提升青年群体就业能力，积极转变就业观念，引导广大青年树立“制造业大有可为”的择业理念，努力降低青年群体失业率。二是抓好退役军人就业工作。因地制宜创新“教培先行、岗位跟进”培训模式，拓展“订单式”“定向式”“定岗式”培训内涵，实现培训毕业即就业。加强平台载体建设，指导各地加强退役军人就业创业园地、创业孵化基地建设，为退役军人提供场地物业、人力资源、宣传推广、投融资等帮扶措施。三是抓好农民工就业工作。进一步切合农民意愿、贴近农民实际，拓展培训服务产业领域，加强方式方法创新，让农民听得懂、学得进、能应用，切实提高农民生产经营技能，促进农业增效、农民增收。四是抓好其他就业困难人员就业工作。加强就业困难群体援助力度，多渠道、多形式促进残疾人就业创业，强化政府托底安置，确保零就业家庭动态清零。

　　（五）进一步提升职业教育与培训水平。一是弘扬劳动光荣的时代风尚。通过健全技术技能人才评价体系，完善职业技能等级制度，探索建立合理的薪酬待遇制度，体现技能型人才的劳动价值，使“幸福都是奋斗出来的”成为价值追求。二是推动人口红利向人才红利转变。坚持普通教育与职业教育并进，建立完善专业动态调整优化机制，根据经济产业发展需求培养高素质、需求量大、适应性强的劳动者，着力化解就业结构性矛盾。多形式组织技工院校进入初高中开展招生宣传，提高技工院校的知晓度，引导广大学生报考技工院校，拓宽生源渠道，提高生源质量。支持国有工业企业举办技工教育，收费实行市场调节价。三是精准对接市场和就业需求。完善终身职业技能培训制度，加大项目制、定向式、订单式培训，加强对灵活用工、农民工、新型职业农民等群体的专门培训，提高职业培训的针对性、有效性，促进产业链与人才链的衔接融合。四是用好培训资金。加强资金的管理和使用，开展职工技能提升和转岗转业培训，推动职业技能提升行动尽快落实到位，为稳定和扩大就业发挥作用。

　　（六）进一步优化就业创业服务。一是完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加快健全覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位就业公共服务体系，加快建设一批“家门口”就业服务站、人力资源服务产业园、零工市场等，鼓励引导社会组织广泛参与就业服务提供。二是培育统一规范灵活的人力资源市场。高质量推进《江苏省人力资源市场条例》立法，完善供求信息的收集与发布，改进就业创业指导，积极推动全省人力资源服务业发展，对人力资源服务机构促进就业创业的先进单位加大表彰奖励力度，以人力资源服务业高质量发展促进高质量充分就业。三是推进公共就业服务信息化。用数字思维服务就业创业全过程、全领域，以数据为抓手，做准做实做全服务对象底数，提升精准服务、智慧监管和科学决策的数字化治理能力。优化服务流程，形成线上线下融合、信息互联互通、跨部门审核经办、精准推送服务的就业信息服务平台。四是加强就业、失业状况统计监测。更大力度支持各部门之间建立数据交换、信息查询等机制，定期交换社会零售消费品总额、制造业指数、信贷投放、外贸等经济运行数据，汇集用水、用电、征信等生产经营数据，增强就业分析研判的前瞻性和准确性；进一步明确各类新经济、新业态的主管部门和监管责任，加强对灵活就业和新就业形态统计监测的指导，细化落实各项应对措施，确保有效防范化解规模性失业风险，促进和谐劳动关系构建，有力维护社会稳定。