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对检查湿地保护法实施情况报告的意见和建议

　　10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议审议了全国人大常委会副委员长丁仲礼作的全国人大常委会执法检查组关于检查湿地保护法实施情况的报告，共有13人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

　　出席人员普遍认为，湿地保护法全面贯彻习近平生态文明思想，是新时代生态环境立法的一项标志性成果。全国人大常委会在法律正式施行的第一年开展执法检查，深入贯彻落实习近平总书记关于湿地保护修复的重要指示精神，推动湿地保护修复在法治轨道上高质量发展。大家充分肯定执法检查组的工作，普遍赞成执法检查报告，希望国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院认真研究处理执法检查报告提出的意见和建议。大家强调，要认真落实全国生态环境保护大会精神，站在人与自然和谐共生的高度，全面有效实施湿地保护法，严格落实法定职责，加大湿地生态保护修复投入，完善配套法规标准，促进湿地生态系统治理，以法治力量保障湿地生态安全。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

　　一、落实法定重要制度

　　有些出席人员提出，湿地保护法规定的湿地分级管理及名录制度落实不够，规划制度有待落地，特别是对于一般性湿地，有些地方担心列入保护名录后影响开发利用，在执行法律规定时存在偏差。建议严格落实湿地的分级管理制度，加快国际重要湿地、国家重要湿地、省级重要湿地名录的建立和发布，健全湿地保护管理体系；强化湿地保护发展规划编制工作，明确湿地保护的标准和技术规范，做好与国土空间规划的衔接。有的出席人员建议，加快湿地保护地的整合和优化，严格按照以国家公园为主体的自然保护地体系建设的规则，对湿地资源开展全面的调查评估，掌握湿地生态状况及生态保护的价值；尊重自然法则和生态规律，依据自然地理单元整合归并优化各类规划编制，合理确定实际的边界范围和功能分区，解决与其他自然保护地重叠的问题；尽快实现湿地认定的统一标准，进一步推动国土资源“三调”与林地实际资源数据的对接和融合，厘清湿地管理的范围和资源情况，充分发挥国土资源“三调”数据在国土空间管理中的统一底板作用，明晰湿地保护范围界限，防止湿地保护管理出现真空地带。

　　二、强化执法监管和司法保障

　　有的出席人员提出，湿地保护是系统工程、复杂工程、长期工程，涉及林业草原、自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等多个部门、多个层级。当前，相关部门职能还存在一些交叉重叠，部门、地方间的协作机制不够完善。建议有关部门坚持系统观念、问题导向，加强统筹协调，查漏补缺，共同构建各负其责、通力协作的一体化湿地保护治理体系。有些出席人员认为，湿地保护具有公益性，司法机关应进一步强化司法能动，总结近年来环境资源领域司法工作中的标志性成果和开创性经验，推动湿地保护司法工作从体制机制建设向法律规范适用转变。应针对湿地生态变化和破坏湿地行为具有模糊性、不确定性和交叉性等特点，创新司法适用方法论，重点关注各类重要湿地的功能保护。应进一步完善执法司法协作机制，加强检察机关、审判机关与湿地保护相关职能部门的合作，建立常态化的执法与司法的工作衔接机制；检察机关应深化湿地保护公益诉讼实践，推动行政、刑事、民事、公益诉讼等检察机关业务部门协同融合履职；法院应结合环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的实践经验，探索完善涉及湿地保护诉讼的审理规则。

　　三、加强湿地保护修复

　　有些出席人员提出，应科学处理湿地保护和利用的关系。有些重要的草原湿地历史上一直是牧区，当地牧民担心加强保护后限制放牧，影响生计；有的湿地是因人工兴建的水利工程而形成，作为重要湿地保护后，对清淤疏通造成制约，影响水利功能发挥；有的西部地区干旱缺水，湿地补水与水资源的分配指标矛盾突出。建议在制定实施湿地保护细则时，根据实际情况统筹保护和利用的关系，进一步细化各地各类湿地保护的要求和措施。支持地方在充分保护的前提下开发利用，发展生态文化旅游产业，建设宜居环境，实现湿地资源生态价值的转化和延伸。有的出席人员提出，应严格执行生态保护红线制度，严格落实空间管控要求，实施最为严格的湿地保护措施，严厉打击违规侵占国家湿地公园违法行为。有些出席人员提出，目前，湿地保护修复工作存在资金不足、人才不足“两个不足”问题，有的西部省份基层开展湿地调查、湿地巡护及在能力和队伍建设方面都面临资金短缺。希望国务院有关部门高度重视，有规划地推动湿地保护工作能力建设。

　　四、完善配套法规制度

　　有些出席人员提出，湿地保护法实施时间较短，配套行政法规和地方性法规有待健全，一些制度和标准存在欠缺和空白，一些原有的法规制度需要根据法律及时修改完善。建议加快配套法规、规章的制定修改工作，对法律出台前就有的法规、规章进行系统梳理，及时完善，确保法律落下去、有实效。有的出席人员提出，目前的湿地保护地方性法规大多仍以行政区划为依据来制定，对于跨行政区、跨流域的具有相同或者类似生态功能的湿地保护缺乏整体性、系统性安排，且未能与生态保护红线管理等空间规划体系有效衔接。建议相关地方结合生态保护红线的划定，以及当前制定国家公园法、自然保护地法等背景，开展湿地保护区域协同立法的实践探索，使重点湿地的完整生态功能得到法治保护。

　　五、做好普法宣传教育

　　有些出席人员提出，应进一步加强湿地保护法的宣传和解读工作。各级政府和司法机关应深入开展执法司法培训，确保执法、司法人员对湿地保护法律制度和规定把握准确、执行到位。围绕法律重点内容开展解读阐释，有针对性地开展形式多样的宣传教育活动，多用通俗易懂的语言、生动具体的事例增强宣传效果。积极发挥湿地的科学研究、文化旅游等资源优势，打造湿地科研教育试验基地，做好湿地科普工作，让社会公众走进湿地、了解湿地、保护湿地，凝聚全社会珍爱湿地、保护湿地和自觉爱护环境、保护环境的共识。