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浙江舟山人大：以高质量地方立法 保障共同富裕示范区建设的实践探索

　　全体人民共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。法治是共同富裕的制度资源，对实现共同富裕具有重要的引领、规范和保障作用。2021年6月，中共中央、国务院公布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，要求浙江省在推进经济高质量发展、收入分配制度改革、公共服务优质共享、城乡区域协调发展、社会主义先进文化发展、生态文明建设、社会治理等七方面先行示范。这“七个方面先行示范”与立法法规定的设区的市在“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面事项”的立法权限具有高度的契合。舟山市人大常委会抓住全国人大常委会法工委出台《关于加强同浙江人大工作联系支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的若干意见》的契机，深入梳理示范区建设的立法需求,积极构建共同富裕法规制度体系，在共同富裕的“大场景”中找到立法的切入口、着力点,着力打造共同富裕方面若干具有舟山辨识度的立法成果。

　　一、聚焦现代海洋城市建设，以地方立法擦亮高质量发展的生态底色

　　海洋资源是我市得天独厚的禀赋优势，是海洋经济发展、建设现代海洋城市的宝贵财富。市人大常委会围绕海洋海岛特色，统筹谋划海洋生态环境保护立法布局，推进海洋生态文明领域“小切口”立法。一是创新国家级海洋特别保护区地方立法。随着海钓等海洋运动休闲的无序发展以及海洋环境污染、海洋生态破坏等因素，我市海洋渔业资源遭到破坏、日趋衰竭。获得地方立法权之初，市人大常委会便将《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》确定为我市开始制定地方性法规的开篇之作，制定了我国第一部国家级海洋特别保护区地方性法规，在全国首创海钓许可和贝藻类捕捞许可制度，为嵊泗马鞍列岛、普陀中街山列岛两个国家级海洋特别保护区提供了依据。2021年，主动适应国内政策环境和法律环境以及本市海洋行政管理体制的变化，对《条例》进行了修改，解决了保护区管理参与主体分工不明确、水产养殖污染、海钓证办理门槛低，海钓船舶管理难等突出问题。推动舟山市政府依据《条例》规定，出台了全国海钓管理领域首部政府规章《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理办法》，固化保护区内多年来的海钓管理经验做法，促进海洋资源可持续利用。二是以地方立法破解港口船舶污染物管理难题。针对我市港口船舶众多，船舶作业产生的污染源种类复杂，存在处置方式不够规范，监督管理不够到位等突出问题，聚焦港口船舶污染物海陆统筹监管过程涉及多环节、多部门，相关部门容易混淆概念和责任的问题，制定了国内首部规范港口船舶污染物管理的地方性法规《舟山市港口船舶污染物管理条例》，规定不符合排放要求的港口船舶污染物应分类接收上岸，并创设性明确了污染物转移处置的联单制度，针对不同情形和主体规定了相应罚则，解决了接收环节监管盲区问题，形成港口船舶污染物全过程全链条闭环管理。2023年，为落实该《条例》规定，打造了舟山市港口船舶污染物协同管理应用场景（“舟海净”应用），建立预警体系和评估体系，推动港口船舶污染物从产生到接收、运输、贮存、处置各环节全过程闭环监管，已处置企业接收油污水含油率从2%提升到15%，大大减轻了海洋环境污染风险，该应用被纳入省级重大应用“无废城市”数字化改革试点。三是探索防治陆源污水影响海洋环境地方立法。针对陆源污水污染海洋导致我市近岸海域环境功能区水质较差、海洋环境质量不佳、风险防控压力增大的问题，将《舟山市防治陆源污水影响海洋环境管理规定》纳入2024年立法计划初次审议项目，明确和规范陆源污水影响我市海洋环境防治的范围和原则、部门职责、污水源头控制、生态修复、违法行为处罚等，弥补上位法对纳管排污企业的间接排污行为没有相应规定的“空白”，为我市更好地保护和改善近岸海域水质提供法律支撑，并推动我市进一步完善陆海统筹的环境监管机制。

　　二、聚焦海岛共富先行，以地方立法推进富民增收

　　高质量发展是实现共同富裕的重要前提，实现共同富裕需要做大分好“蛋糕”。市人大常委会聚焦海洋文旅产业链，以创制性地方立法助推我市旅游高质量发展。一是完善国家级风景名胜区地方立法。普陀山风景名胜区是我国的佛教名山、国家级风景名胜区,也是我市旅游产业高质量发展的基石和“中流砥柱”，是全市旅游消费的吸引中心、旅游产业链的中心环节、旅游产业面的辐射中心。为推动普陀山风景名胜区科学规划、统一管理、严格保护、永续利用，制定了《舟山市普陀山风景名胜区条例》，理顺了风景区的管理体制，对历史建筑、宗教场所文物、古树名木、海岸沙滩等人文资源和自然资源设置了分类保护措施，对核心景区新建扩建建（构）筑物和设施、禁止危化项目、禁止刻划涂污景物、擅自释放外来物种等进行了规定，创制性设定了文明敬香行为规范，有效促进普陀山风景名胜区的资源保护和管理工作的健康有序。《条例》于2023年1月1日施行以来，市政府制定了配套规范性文件《舟山市普陀山风景名胜区车辆管理实施办法》，实行分时预约、多点进山、交通优化等措施，开展景区秩序整治，旅游秩序和游客体验度不断提升，2023年旅游人数首破千万，普陀山的品牌美誉度持续擦亮，带动了我市服务业扩容提质。二是谋划促进海岛民宿业地方立法。随着我市旅游业的蓬勃发展，海岛民宿业已成为我市一项产业，民宿数量庞大，以“民宿”或“客栈”登记的有4774家，从业人员近2万人，民宿业年总收入约20亿元，对促进旅游产业发展、渔农民增收和海岛共富具有重要意义。针对当前存在的民宿主管部门不明确，民宿证照不齐、无证经营，民宿违规经营、扰乱市场，政府对民宿业引导扶持不够等问题开展立法调研，将《舟山市海岛民宿业促进条例》列入2024年立法预备项目，围绕民宿准入、经营规范、日常监管、政府支持引导等重要问题，结合海岛民宿业发展需求和实际，从地方立法层面提出政府应当重点支持民宿发展的范围及鼓励支持引导措施，推动我市海岛民宿业规范发展、提质升级。

　　三、聚焦民生优质共享，以地方立法推进市域公共服务一体化

　　我市海岛地域分散、交通不便、资源共享性差，基本公共服务空间分布不均。市人大常委会围绕公共服务“七优享”重点领域，加快民生领域地方立法，推动公共服务普惠化、均衡化、一体化。一是推动构建海岛特色养老服务体系。针对我市老龄化比例持续走高，社会养老压力大，市人大常委会主动回应养老需求，制定了《舟山市居家养老服务促进条例》。该《条例》在省内创设了一系列制度，比如每处居家养老服务用房不得少于200平方米；为80周岁以上的老年人免费提供紧急呼叫设施和紧急救援信息服务；鼓励建立和发展居家养老服务行业组织，建立养老志愿服务时间储蓄制度；解决数字鸿沟，规定各级行政管理部门、提供公共服务的机构和企业在老年人各类日常生活场景中保留传统服务方式等等，破解养老服务难点、痛点和堵点问题，推动构建海岛特色养老服务体系。《条例》实施后，政府部门制定印发30余个配套文件，细化居家养老服务设施建设、供给保障、医养结合、监督管理等领域相关内容，全市已建成36家乡镇（街道）居家养老服务中心、153家村（社区）居家养老服务照料中心，基本实现居家养老服务城乡全覆盖，补齐了老年人服务的高频需求、供给短板和共性问题，建成了权责清晰、保障适度、可持续的海岛特色聚焦养老服务体系。二是推动小岛公共资源优质共享。煤气是居民生活必需品，也是基本公共服务。在制定《舟山市瓶装燃气运输与配送管理规定》过程中，既考虑运输配送安全，又统筹解决好海岛特别是偏远小岛运输配送难、配送贵的民生问题。《条例》明确规定取消用户自提，实行全市瓶装燃气统一配送，打通瓶装燃气配送的“最后一公里”。考虑到我市偏远海岛、渔农村瓶装燃气运输和配送成本相对较高，配送服务体系短期内难以全面覆盖，取消自提可能导致用气成本上升，明确规定了政府应当对瓶装燃气的海上运输、居民用气的配送给予适当补贴，确保居民特别是偏远海岛居民既享受到便捷的瓶装燃气配送服务，又不增加用气费用。

　　作为国家治理的“神经末梢”，基层治理直接回应人民群众对美好生活的新要求新期待，市人大常委会积极推进以共同富裕为目标的基层治理现代化，推进良法善治。一是创新网格化治理地方立法。为总结和规范发源于我市的“网格化管理、组团式服务”基层治理模式，制定了《舟山市网格化服务管理条例》，从地方性法规角度对网格进行了定义，综合考虑管理宽度、复杂程度、社会形态等因素规定了网格划分标准，明确了网格化服务管理事项，设定了网格员可以拒绝实施有关法定事项，前瞻性地规定了网格化服务管理的数字化建设内容，有力推进市域社会治理体系和治理能力现代化，成为具有舟山辨识度的标志性立法成果。二是立法固化“海上枫桥经验”。新时代“海上枫桥经验”是“枫桥经验”实践空间的延伸、治理领域的拓展和制度机制的创新。20世纪50年代初,我市萌发了“依靠涨网作业常年互助组解决渔民之间权益纠纷”的“海上枫桥经验”，形成了以“海陆一体、多元融合、开放共治、同舟共济”为主要特征的新时代“海上枫桥经验”。为了推动“海上枫桥经验”制度化、法治化、数字化，将《舟山市“海上枫桥经验”促进条例》列入了2024年立法计划调研项目，拟通过地方立法规范建设海上“融治理”平台、完善海上矛盾纠纷化解机制、健全系统完备的涉海法治体系、探索海上“融治理”数字化创新、保障“海上枫桥经验”传承发展，推动实现“海上善治”。（舟山市人大常委会）

　　编辑：李恒