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制定地方性法规条例六年再修改：充分准备 凝聚立法“最大公约数”

　　文／李振宁

　　地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保障宪法和国家法律法规在本行政区域内有效实施和保发展、促善治的双重功能。党的十九大以来，党中央、全国人大对立法工作提出了新要求，立法法修改对地方立法作出了新规定，市委第五次、第六次人大工作会议对立法工作作出了部署安排，人民群众对立法保障美好生活有许多新期盼，为适应地方立法工作的新要求新形势新任务，有必要对《北京市制定地方性法规条例》（以下简称《条例》）进行修改，为法治中国首善之区建设提供法治保障。

　　强化理论引领，形成修法思路

　　思想是行动的先导，理论是实践的指南。《条例》修改工作组深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是党的二十大精神、习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要论述，学习中央人大工作会议精神和立法法修改精神。整理了习近平总书记关于提高立法质量效率、立法工作发挥人大主导作用、全过程人民民主、社会主义核心价值观入法、立法与改革关系等方面的讲话精神。既加强了对立法理念、功能和方法的认识，也为准确把握《条例》修改内容方向和具体工作方案提供了根本遵循。

　　坚持党对立法工作的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，政治属性是立法工作的第一属性。要突出立法坚持中国共产党领导，需要与时俱进完善地方立法指导思想的表述，从立法原则和立法工作格局上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行。

　　结合党和国家的重大理论创新成果，《条例》拟旗帜鲜明规定制定地方性法规应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立法原则体现新发展理念、中国式现代化、倡导和弘扬社会主义核心价值观、依法治国和以德治国相结合、法治推进改革与改革完善法治等理论思想；立法工作格局坚持党委的领导地位；规定按照政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的要求加强立法工作队伍建设，确保立法人员政治立场坚定。

　　坚持和发展全过程人民民主。立法工作的出发点和落脚点应该是以人民为中心的，本市地方立法的原则、程序和机制方法等，应该坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

　　《条例》拟完善立法原则，规定坚持和发展全过程人民民主的理念，保障人民通过多种途径依法有序参与立法活动。《条例》进一步健全人大代表和人民参与、表达和意见反馈机制，如规定可以适时组织代表研读讨论人民代表大会法规草案，征求代表意见；常委会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众对立法文本和立法工作的意见；加强立法宣传和信息公开，保障代表履职和人民参与。

　　坚持问题导向，明晰修法需求

　　立法工作应坚持问题导向，回应、解决实际问题。近年来，市人大及其常委会在加强和改进立法工作、完善立法机制方面有一些创新举措，也发现了一些影响立法质量和效率的问题。《条例》修改需总结固化实践经验，针对修法需求和要解决的问题完善相关立法程序和工作机制。

　　开门立法归集各方意见。《条例》规范的主要是立法程序和立法体制机制，了解地方法规立、改、废、释活动中存在的问题是修改《条例》的底层逻辑。开门立法有利于掌握更全面的信息，归集分析本市地方立法“存在什么问题”和“如何解决问题”，使“所修之处”与“所需之处”相吻合。

　　为尽早了解各方具体意见，《条例》修改工作组结合全国人大常委会公布的立法法修正草案，提早草拟本市《条例》修改征求意见稿，在全国两会前提前征求市纪委监察委、常委会各厅办室、市政府相关部门意见，同时收集各方对地方立法程序、体制机制方面的意见建议。并在常委会一审前将《条例》修改决定草案向社会公开征求意见。

　　征求意见工作中，各方意见比较集中于体现协同立法、专班起草机制等立法实践创新经验，常委会审议次数与立法效率提高，专委会及其工作机构的立法职责，细化立法规划、计划内容，优化立项论证制度，提高立法评估的可操作性，完善常委会审议法规各类程序，向社会公布的立法材料种类范围，以及章节结构和部分文字表述问题等。

　　以民主立法形式归集整理修法需求，保障修法工作尊重和体现客观规律实现科学立法，相关意见建议需要予以分析、解释、论证和制度体现。各方意见中包含了工作实操问题、语意理解问题和法律立法问题等，可以通过修改《条例》、完善立法工作规程和立法技术规范、理顺工作关系等方法予以解决。

　　深化研究论证，提高修法质效

　　正确的决策离不开调查研究。针对归集到的修法需求，《条例》修改工作组结合理论学习成果和立法实践情况进行深化研究论证，确保法规修改预案质效。

　　固化经验创新做法。《条例》修改工作组梳理过去五年市人大及其常委会立法工作中的制度创新，尤其是党的十九大以来市委第五次、第六次人大工作会议的部署安排，并与相关部门进行讨论。《条例》拟规定协同立法、基层立法联系点、“四方四前”会商、专班起草等机制，增加了专项立法计划、法规性决定等内容，补充或调整了立项论证的内容要求、主任会议决定论证项目的结果。

　　回应立法焦点问题。针对各方针对常委会审议法规程序中的各类问题，结合党中央和全国人大对提高立法质量、效率和发挥人大主导作用等方面的文件精神，对各省规范地方立法的法规文本进行了比较分析，从审次设置与立法民主、立法质量的关系，专委会的审议职权作用等角度展开研究，做好制度预判。《条例》拟不调整目前的审次设置和专委会的立法职责，增加了紧急立法程序，规定“遇有紧急情形的”法规案可以经一次常务委员会会议审议即交付表决，补充细化了二审制和一审制的相关程序，对共性的程序要求进行了整合。

　　研讨重点难点问题。如就地方监察委员会提案权的问题，梳理宪法、法律和各省常委会议事规则相关规定，分析规定地方监察委提案权入法的合法性和合理性；如针对立法程序中常委会工作机构向常委会会议作报告的适当性问题，分析了专委会及其办公室的职责权限；就部分条款和章节设置的逻辑进行研究，重新调整了章节结构和条款顺序。另外，还邀请全国人大常委会法工委相关负责人解读立法法修改内容，并对《条例》修改工作中遇到的疑点难点答疑释惑。

　　《条例》是规范本市人大及其常委会立法活动的法规，是“管制定法规”的法规，是完善地方法治的基础性法规。《条例》修改努力做到理论学习积累在前，基础材料准备在前，各方意见摸底在前，制度预案设计在前，务求以充分立法准备提高修法工作质量。