政讯通中心

关于《北京市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法（草案）》的说明

　　北京市司法局局长崔杨

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

　　一、立法背景

　　恐怖主义是影响和平与发展的重要因素，是全人类的共同敌人，对国家安全、政治稳定、经济社会发展、民族团结和公民生命财产安全构成严重威胁。我国反对一切形式的恐怖主义，党和政府高度重视反恐怖主义工作，习近平总书记指出，“反暴力恐怖斗争一刻也不能放松”。2015年12月，《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）颁布，对联动配合、安全防范、情报信息、应对处置等体制机制和手段措施作出全面、系统规定，为加强反恐怖工作提供了有力法律保障。

　　北京作为首都，始终处于反恐怖斗争最前沿。近年来，本市认真贯彻落实中央有关决策部署，严格执行《反恐怖主义法》等法律法规，各方面工作取得显著成效，形成了有效的经验做法。同时，本市防范恐怖袭击的重点目标（以下简称重点目标）数量多、政治敏感性强，高规格重大国事活动密集，新兴行业种类多，涉恐风险点突出，首都反恐维稳工作面临诸多压力和挑战。因此，确有必要通过地方立法，结合首都反恐怖工作实际，细化上位法规定，固化行之有效的经验做法，进一步堵塞漏洞，解决本市反恐怖工作实践问题。

　　二、立法工作过程

　　2022年12月，市十五届人大常委会同意《北京市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》立项。2023年，市人大常委会、市政府将该项目列入立法工作计划。

　　为做好立法工作，市人大常委会和市政府成立立法工作领导小组，由主管市领导任双组长，多次听取汇报、进行专题研究，对重点内容、结构体例等提出明确要求、作出指示批示，及时为立法工作把脉定向。市人大常委会监司办和法制办、市公安局、市司法局组成立法工作专班，采取并行推进的方式抓紧开展立法工作。市公安局面向社会公开征求意见后，将草案送审稿报送市政府审查。法律审查阶段，市政府主要开展了以下工作：

　　一是全面征求意见，书面征求市委政法委、市委国安办等市委市政府有关部门、各区政府、司法机关，国家主管部门和部队单位，天津、河北、新疆等省区市司法厅（局）和反恐办，以及有关学会、协会和企业，共83家单位的意见。

　　二是充分发挥基层立法联系点作用，征求了6个市政府立法联系点意见，并赴西城区什刹海街道专题听取街道办事处、治安志愿者及学校、医院等重点目标管理单位的意见建议。

　　三是进一步沟通协调，就重点问题和分歧意见，与市委编办、市交通委、市邮政管理局、市市场监管局等部门以及部队、民航等单位，进行反复沟通协调。

　　四是深入进行法律论证，提请市政府立法工作法律专家委员会对草案进行法律审查，就有关轨道交通安检、无人驾驶航空器、恐怖事件应对处置措施等涉及的法律问题进行深入论证。

　　在充分调研论证、反复修改完善的基础上，形成了目前的草案。草案已经2023年5月9日第14次市政府常务会议审议通过。

　　三、立法思路和主要内容

　　（一）立法思路

　　一是突出问题导向。遵照市委确定的“缺什么、立什么”的原则，深入研究和解决北京作为首都和超大城市在安全防范方面的重点难点问题，准确把握本市反恐立法的重点，突出强化安全防范制度机制和措施。

　　二是突出首都特色。针对北京作为全国政治中心、国际交往中心，高规格重大国事外事活动多，安全保障要求高、责任重的特点，系统总结本市反恐怖工作亮点和成效，将行之有效的经验做法提炼固化为法律制度，为首都反恐怖工作提供法制保障。

　　三是突出统筹兼顾。处理好发展与安全的关系，在立足保障安全底线的基础上，兼顾维护正常生产生活需要和方便群众、优化营商环境的要求，按照必要、适度的原则，审慎研究安全防范措施。

　　四是突出协同联动。充分发挥本市反恐怖工作领导机构的统筹作用，调动各成员单位依法履职，加强与中央单位、驻京部队及外省市的沟通协作，发挥基层群防群治作用，形成具有首都特色的反恐怖工作格局。

　　（二）主要内容

　　草案共39条，主要内容有：

　　1.明确反恐怖工作基本原则，构建责任体系和工作机制

　　一是规定本市反恐怖工作坚持党的领导，坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合，先发制敌、保持主动，统筹协调、整体防控的原则（第2条）。

　　二是规定市、区反恐怖工作领导机构在上级反恐怖工作领导机构的领导和指挥下，负责制定和组织实施有关规划、预案、措施，以及情报信息、应对处置、宣传教育、队伍建设等方面工作，监督有关单位落实工作责任，明确相应的督导检查措施（第3条、第6条）。

　　三是明确反恐怖工作领导机构成员单位制定落实有关标准措施、开展宣传教育、加强信息化建设等方面职责（第4条），规定成员单位以及其他有关单位落实工作责任制的要求（第5条）。

　　四是规定建立与有关中央单位、驻京部队等的对接协调机制，加强信息沟通和工作协作，遇有重大问题及时向国家反恐怖工作领导机构请示报告（第7条）；明确跨行政区域合作机制，加强与有关省区市的沟通与合作（第8条）。

　　2.健全符合首都功能定位的安全防范制度

　　一是针对北京作为首都的功能特点，规定核心区等重点地区一体化防控工作体系（第10条），明确重点目标管理单位制定预案、培训演练、条件保障、力量配备、信息报送、风险评估等方面的职责（第11条），对国家和本市重大活动以及核生化防护、水源保护措施等作出规定（第12条至第14条）。

　　二是结合超大城市风险隐患点多的特点，规定城市轨道交通营运单位和安检单位责任（第15条），明确长途客运班车站内上下旅客的要求和进出客运场站安检的责任（第16条），规定机动车租赁、散装汽油、乡村民宿、邮政寄递和即时递送等行业登记、查验客户身份等义务（第17条、第18条、第24条至第26条）。

　　三是针对民用无人驾驶航空器管理这一重点问题，规定生产、销售此类产品应当符合国家强制性标准（第19条、第20条），所有者应当按规定进行实名登记（第21条）；明确在本市空域内使用民用无人驾驶航空器进行飞行活动，应当严格执行国家空域管理、飞行要求和批准程序的有关规定，不得实施恐怖活动、非法破解安全控制信息系统或者从事其他违法活动（第22条）；规定公安机关对于利用民用无人驾驶航空器实施违法行为的，依法可以采取技术防控措施，必要时可以扣押物品、查封场所（第23条）。

　　四是针对反恐怖工作新形势、新问题，规定互联网服务提供者对于防止含有恐怖主义等非法内容的信息传播，以及支持协助公安机关、国家安全机关依法防范、调查恐怖活动的义务（第27条）；明确有关部门关注和研究新技术、新产业、新业态、新模式发展动态，加强风险监测，统筹好发展与安全（第28条）。

　　3.明确反恐怖情报信息工作和恐怖事件应对处置机制

　　一是规定市反恐怖工作领导机构建立跨部门机制，统筹情报信息工作，有关单位依照职责搜集、报送情报信息，依靠群众建立基层情报网络，开展必要培训，提高基层发现涉恐线索和可疑情况的能力（第30条）。

　　二是规定发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关应当立即开展先期处置和救援，控制事态发展，向反恐怖工作领导机构报告；公安机关到达现场前，事发现场所在地有关单位应当立即组织疏散撤离，安置现场人员，防止危害扩大，向公安机关和有关部门报告（第31条）。

　　三是规定市反恐怖工作领导机构在恐怖事件发生后，可以决定采取禁止或者限制使用有关设备设施、关闭或者限制使用有关场所、中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等应对处置措施，并向社会公布处置措施适用时间、空间范围（第32条）。

　　此外，草案还规定了相应的法律责任（第33条至第38条）。

　　草案和以上说明是否妥当，请审议。

　　北京市实施

　　《中华人民共和国反恐怖主义法》办法

　　（草案）

　　第一条为了贯彻落实总体国家安全观，防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条本市反恐怖主义工作坚持党的领导，坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合，先发制敌、保持主动，统筹协调、整体防控的原则。

　　第三条市、区反恐怖主义工作领导机构，在上级反恐怖主义工作领导机构的领导和指挥下，负责制定和组织实施反恐怖主义工作规划、预案、措施，建立健全跨部门情报信息工作机制，领导和指挥恐怖事件的应对处置，组织开展反恐怖主义宣传教育，加强专业队伍建设，监督反恐怖主义工作责任落实等工作。

　　市、区反恐怖主义工作领导机构的日常工作由其办事机构承担。

　　第四条反恐怖主义工作领导机构成员单位在本行业系统、本单位履行下列反恐怖主义工作职责：

　　（一）按照职责分工，将反恐怖主义工作列入工作规划，建立健全工作机制和责任体系，明确责任部门和人员；

　　（二）推进反恐怖主义工作信息化建设，逐步实现数据共享应用；

　　（三）开展反恐怖主义宣传教育工作，推动有关单位落实反恐怖主义法律、法规、政策；

　　（四）制定并推动落实反恐怖主义工作标准、规范、措施、预案等，指导、督促有关单位开展反恐怖主义工作；

　　（五）定期向同级反恐怖主义工作领导机构和上级行业主管部门报告反恐怖主义工作情况；

　　（六）国家和本市规定的其他职责。

　　第五条市、区反恐怖主义工作领导机构成员单位以及其他有关单位应当按照国家和本市反恐怖主义工作责任制有关要求依法履行工作职责，建立完善联动配合机制，做好反恐怖主义工作。

　　第六条市反恐怖主义工作领导机构对其成员单位以及区反恐怖主义工作领导机构履行反恐怖主义工作职责的情况开展督导检查，对发现的问题，及时责令改正，并可以约谈、通报；对相关责任人员可以向有权机关提出处理建议。

　　第七条市反恐怖主义工作领导机构应当与中央国家机关、企业事业单位、驻京部队等建立对接协调机制，加强信息沟通和工作协作，遇有重大问题及时向国家反恐怖主义工作领导机构请示报告。

　　第八条本市在国家反恐怖主义工作领导机构的指导下，建立反恐怖主义工作跨行政区域合作机制，加强与天津市、河北省以及有关省、自治区、直辖市的反恐怖主义工作沟通与合作，推动建立数据资源共享、情报信息互通、应对处置联动的工作机制，开展联合应急演练，增强反恐怖主义工作实效。

　　第九条市、区人民政府应当按照事权划分，建立健全反恐怖主义工作经费保障机制，将反恐怖主义工作经费列入本级财政预算。

　　第十条本市构建首都功能核心区等重点地区的一体化防控工作体系，落实反恐怖主义安全防范工作措施，加强智能防控系统建设，整合力量资源，开展常态化巡控，防范、化解涉恐风险隐患，完善应急响应处置机制，确保首都重点地区安全。

　　第十一条本市对防范恐怖袭击的重点目标实行分级分类管理。重点目标的管理单位应当履行下列职责：

　　（一）制定防范和应对处置恐怖活动的预案、制度、措施，每年至少组织一次有关培训和演练；

　　（二）建立反恐怖主义工作专项经费保障制度，配备、更新防范和处置设备、设施；

　　（三）指定相关机构或者落实责任人员，明确岗位职责，配备必要的安保力量，开展日常巡逻、保卫、检查等；

　　（四）建立反恐怖主义安全防范工作档案，并按照公安机关和有关部门的要求定期报告基础信息数据、重要动态和防范措施落实情况；

　　（五）实行风险评估，实时监测安全威胁，完善内部安全管理；

　　（六）重大活动举办期间或者重大突发事件发生时，按照要求落实安全防范、应急处置措施；

　　（七）按照国家和本市有关规定应当履行的其他职责。

　　第十二条国家和本市重大活动举办期间和重要时间节点，市人民政府根据反恐怖主义工作需要可以采取相应的安全管理措施。

　　各区人民政府根据工作需要提升安全防范等级，组织人员对主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位加强巡逻、值守，设置防爆设备，采取安全检查等措施，及时发现、处置安全风险隐患。

　　公安机关和有关部门应当加强情报信息搜集工作，强化基础摸排，开展反恐怖主义专项检查和隐患排查整治等工作，督促有关单位落实安全防范责任，做好应对处置准备工作。

　　第十三条本市严格执行国家核和辐射、生物、化学领域反恐怖防范标准。

　　有关单位应当按照规定加强安全管理，对重要岗位人员进行安全背景审查，采取相应的防护和安全保卫措施，防止核与放射物品、传染病病原体、危险化学品等物质发生被盗、被抢、丢失或者其他流失的情形。

　　有关主管部门和公安机关应当按照职责分工指导、监督有关单位落实人防、物防、技防措施，加强安全监测和风险评估，做好应对处置准备工作。

　　第十四条本市水利工程、集中式饮用水水源、公共供水企业、自来水厂等重点目标的管理单位，应当根据法律法规以及国家和本市有关规定和标准，落实反恐怖主义安全防范措施，建立长效管理机制，分层级制定完善应急处置预案，加强重点部位区域值守巡查，配备防护设备物资，安装入侵报警和水质监测等系统，及时发现处置隐患问题。

　　第十五条城市轨道交通营运单位应当依法承担轨道交通运营安全管理责任，加强安全检查和保卫工作，选择具有保安资质的单位具体实施安全检查，并对安全检查单位进行管理，发现问题的及时整改。

　　安全检查单位应当按照规定对进入轨道交通站的人员、物品进行安全检查，发现违禁品和管制物品，应当予以扣留并立即向公安机关报告；发现涉嫌违法犯罪人员，应当立即向公安机关报告。对不接受安全检查的，应当拒绝其进站乘车。

　　第十六条长途客运业务经营者、服务提供者应当对乘客身份进行查验，对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务。

　　省际客运班车应当在起讫地客运站点、中途停靠地客运站点（以下统称配客站点）内上下旅客，具体办法由市交通运输管理部门制定。重大活动期间，客运班车应当按照指定的配客站点上下旅客。

　　客运场站经营者应当按照规定对出入本市省际客运站点、中途停靠地客运站点的人员、物品和交通工具进行安全检查。发现违禁品和管制物品，应当予以扣留并立即向公安机关报告；发现涉嫌违法犯罪人员，应当立即向公安机关报告。

　　第十七条机动车租赁业务经营者、服务提供者应当对承租人身份进行查验，对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务。

　　小微型客车租赁业务经营者、服务提供者应当遵守前款规定，并如实登记承租人身份信息、通信方式、车辆用途、租赁时间等；开展自助取还车业务的，应当采用技术手段确认实际取车人与承租人身份一致。

　　第十八条加油站应当按照规定落实散装汽油实名登记管理制度，对购买散装汽油的单位或者个人身份进行查验，如实记录购买数量、用途等；对未按照规定登记、身份不明或者拒绝身份查验的单位或者个人，不得销售散装汽油。

　　第十九条民用无人驾驶航空器生产者应当保证产品符合有关强制性国家标准，具备有效接入飞行综合监管平台、在飞行过程中自动发送识别信息等功能，在产品外包装显著位置标明守法运行要求和风险警示。

　　民用无人驾驶航空器生产者应当协助有关部门进行管理，依法提供唯一产品识别码、实时飞行信息和所有者等有关信息。

　　第二十条民用无人驾驶航空器销售者应当销售符合有关强制性国家标准的产品；对公安机关、国家安全机关开展有关调查工作予以协助配合。

　　第二十一条民用无人驾驶航空器所有者应当按照国家规定进行实名登记。民用无人驾驶航空器出售、转让、损毁、报废、丢失或者被盗的，原所有者应当及时注销原登记；出售、转让后的所有者应当进行实名登记。

　　第二十二条在本市空域内使用民用无人驾驶航空器进行飞行活动的，应当严格执行国家空域管理、飞行要求和批准程序的有关规定。

　　任何单位和个人不得利用民用无人驾驶航空器实施恐怖活动；不得违反国家和本市有关规定，实施妨害公共安全，扰乱单位秩序、公共场所秩序、大型群众性活动秩序，侵犯他人隐私以及其他违反法律法规的行为；不得非法破解民用无人驾驶航空器安全控制信息系统，解除安全限制。

　　第二十三条公安机关对于利用民用无人驾驶航空器实施违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全行为的，可以依法采取技术防控措施，必要时可以依法扣押有关物品、查封违法活动场所。

　　第二十四条乡村民宿经营者应当在住宿人员入住前当面对住宿人员身份进行查验，即时通过规定的信息系统申报登记信息；对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供住宿。

　　第二十五条邮政、快递企业应当对客户身份进行查验和登记，按照规定对寄递物品采取过机安检、开封验视等安全防范措施，并登记物品信息。

　　邮政、快递企业应当在寄递物品处理场所配备安全检查设备，安排具备专门知识和技能的人员，对从外埠进入本市的寄递物品按照规定进行安全检查。

　　第二十六条即时递送业务经营者、服务提供者应当按照国家和本市有关规定以及主管部门的要求，制定、落实递送安全管理制度和服务规范，在揽收时对客户身份进行查验、登记，对递送物品进行验视，并登记物品信息。递送物品应当遵守国家关于禁止或者限制寄递物品的规定。

　　第二十七条互联网服务提供者应当依法落实网络安全、信息内容监督制度和安全技术防范措施，防止含有恐怖主义等非法内容的信息传播；发现含有非法内容信息的，应当立即停止传输，报送相关记录，删除相关信息，并向公安机关或者有关部门报告。

　　提供商品销售或者住宿、即时递送、机动车租赁等信息服务的互联网服务提供者，应当为公安机关、国家安全机关依法进行防范、调查恐怖活动，提供技术接口和解密等技术支持与协助。

　　公安机关、国家安全机关和有关部门在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等，应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

　　第二十八条本市统筹新技术、新产业、新业态、新模式的发展与安全。

　　市、区反恐怖主义领导机构应当组织有关部门关注和研究人工智能、区块链、自动驾驶、增材制造等新技术、新产业、新业态、新模式的发展动态，加强风险监测，促进行业健康有序发展。

　　第二十九条交通运输、物流寄递、保安服务等行业组织应当加强行业自律，引导生产经营者建立完善反恐怖主义防范制度，做好反恐怖主义安全防范工作，宣传、普及防范和应对恐怖袭击知识。

　　第三十条市反恐怖主义工作领导机构建立跨部门情报信息工作机制，统筹全市反恐怖主义情报信息工作。有关单位应当在职责范围内开展反恐怖主义情报信息搜集工作，按照市反恐怖主义工作领导机构的要求报送涉嫌恐怖主义活动的信息、线索，并协助开展调查。

　　公安机关、国家安全机关和有关部门依托群众力量建立基层情报网络，畅通情报信息报送渠道；对群众力量开展必要的培训，提高基层发现涉恐线索和可疑情况的能力。

　　第三十一条发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关应当立即调动就近警力开展先期处置和救援工作，视情采取封控现场、疏散群众、抢救伤员、排查检查等措施，控制事态发展，并向反恐怖主义工作领导机构报告；在公安机关到达现场前，事发现场所在地的单位、基层组织应当立即组织疏散、撤离、安置现场人员，采取必要措施防止危害扩大，并向公安机关和有关部门报告。

　　第三十二条恐怖事件发生后，市反恐怖主义工作领导机构可以决定由有关部门和单位，采取下列应对处置措施，并明确适用时间和空间范围，向社会公布：

　　（一）禁止或者限制使用有关设备、设施；

　　（二）关闭或者限制使用有关场所；

　　（三）中止文化、体育、宗教、演出等人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动，对现场人员予以保护、疏散；

　　（四）中止管制器具、危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品、传染病病原体等物质的生产经营活动；

　　（五）加强对重点目标、人员密集场所和重要基础设施的巡逻、检查、监控、保卫等，组织专门力量加强社会防控；

　　（六）其他必要的应对处置措施。

　　第三十三条城市轨道交通营运单位违反本办法第十五条第一款规定的，由公安机关责令改正；拒不改正的，处10万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下罚款。

　　调查前款违法行为时发现安全检查单位违反本办法第十五条第二款规定，未按照规定进行安全检查的，由公安机关责令改正；拒不改正的，处5万元以下罚款；造成严重后果的，处10万元以下罚款。

　　第三十四条长途客运业务经营者、服务提供者违反本办法第十六条第二款规定，未在规定的配客站点内上下旅客的，由交通运输管理部门责令改正，处1000元以上3000元以下罚款；严重影响客运市场秩序的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证。

　　客运场站经营者违反本办法第十六条第三款规定的，由公安机关责令改正；拒不改正的，处10万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下罚款。

　　第三十五条小微型客车租赁业务经营者、服务提供者违反本办法第十七条第二款规定，未依法对承租人身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的承租人提供服务的，由公安机关责令改正；拒不改正的，处10万元以上50万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以下罚款。

　　第三十六条加油站违反本办法第十八条规定的，由公安机关责令改正；拒不改正的，处10万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下罚款。

　　第三十七条即时递送业务经营者、服务提供者违反本办法第二十六条规定的，由主管部门责令改正；拒不改正的，处10万元以上50万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以下罚款。

　　第三十八条违反本办法规定的行为，法律、法规已有规定的从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十九条本办法自年月日起施行。