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关于《北京市人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市制定地方性法规条例〉的决定（草案）》的说明

　　——2023年5月25日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第三次会议上

　　北京市人大常委会法制办公室副主任王伟

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　受市人大常务委员会主任会议的委托，现对《关于修改〈北京市制定地方性法规条例〉的决定（草案）》作如下说明：

　　一、修改的背景和必要性

　　地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保障宪法和国家法律、法规在本行政区域内有效实施和保发展、促善治的双重功能。2001年2月10日，市十一届人大四次会议通过了《北京市制定地方性法规条例》（以下简称“条例”），2003年4月市十二届人大常委会二次会议对条例作了部分修改，2017年1月市十四届人大五次会议对条例作了修订。条例颁布施行以来，对规范我市地方立法活动、提高地方立法质量、加强首都法治建设都发挥了重要作用。党的十九大以来，党中央、全国人大对立法工作提出了新要求，市委两次人大工作会议对人大立法作出了部署安排，人民群众对立法保障美好生活有许多新期盼。2023年3月13日，立法法修改通过，就立法的指导思想和原则进行了修改，完善了地方性法规的权限和程序，对地方立法工作机制等提出了要求。为进一步贯彻党对立法工作的领导，适应地方立法工作的新形势、新任务，保持与上位法修改的一致性，解决实践中发现的问题，同时固化市人大及其常委会在立法实践中积累的成功经验和有益做法，有必要对条例进行修改，为法治中国首善之区建设提供法治保障。

　　二、修改的原则和工作过程

　　修改工作遵循的原则：一是坚持党的领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，落实习近平总书记关于人大制度、法治建设和立法工作等方面的讲话精神。二是坚持全过程人民民主。立法全过程和立法工作机制贯穿全过程人民民主理念，健全人大代表和人民参与、表达和意见反馈机制。三是坚持法制统一原则。贯彻落实新修改的立法法，完善立法程序和工作机制。四是适应新时代新要求。将党的十九大以来北京两次市委人大工作会议中确定的立法机制创新和有效举措予以体现，将各方就立法工作提出的问题和意见予以回应。五是处理好原则性和操作性的关系。立法框架性程序尽可能表述完整，具体的流程操作和机制内容，通过制定配套立法工作规程和立法技术规范等予以补充完善。

　　根据立法工作计划和主任会议安排，法制办公室及时启动条例修改工作。一是深入学习领会习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要论述，学习中央人大工作会议精神和立法法修改精神。二是广泛征求意见，就修改方案及时征求市纪委监察委、常委会各厅办室、市政府相关部门意见；经主任会议同意，于常委会一审前将条例修改决定草案公开征求社会意见。三是组织专题研讨，就各省地方立法条例文本进行比较分析，就立法工作重点问题进行梳理研究；邀请全国人大常委会法工委相关负责人解读立法法修改内容，并对本市条例修改工作提出意见建议。

　　三、修改的主要内容

　　（一）完善立法工作指导思想和基本原则的表述

　　参照立法法的表述，根据新形势新要求，完善立法工作的指导思想和立法原则。

　　条例旗帜鲜明规定制定地方性法规应当坚持以“习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”（第四条）。完善民主立法条款，规定制定地方性法规应当坚持和发展全过程人民民主，保障人民通过多种途径依法有序参与立法活动（第七条）。整合地方立法有特色、可操作、不重复等规定，强调科学立法（第八条）。增加制定地方性法规应当贯彻新发展理念、推动首都高质量发展，倡导和弘扬社会主义核心价值观和坚持法治与改革相统一等内容（第五条、第九条、第十条）。

　　（二）参照立法法修改对立法程序、机制等进行相应的补充完善

　　比照立法法修改，条例增加了“专项立法计划”的内容（第十二条）。增加了“遇有紧急情形的”法规案可以经一次常务委员会会议审议即交付表决的规定（第四十条）。完善了搁置审议满两年的法规案的终止或者延期审议程序（第五十二条）。规定市监察委员会可以提出法规解释的要求（第五十五条）。增加了可以适时组织代表研读讨论人民代表大会法规草案的内容（第六十一条第二款）。明确了地方性法规公布后需要公开的立法文件（第六十四条）。对法规性决定的适用规则进行了规范（第六十九条第一款）。规定市人大及其常务委员会可以探索协同立法（第七十条）。规定市人大常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点（第七十二条）。要求市人大常务委员会有关工作机构加强立法宣传工作等（第七十三条第一款）。

　　（三）结合立法实践创新和遇到的问题作出制度安排

　　近年来，市人大及其常务委员会在加强和改进立法工作、完善立法机制方面有一些创新举措，发现了一些影响立法质量和效率的问题。总结工作实践，对相关立法程序和工作机制进行了修改完善。

　　结合实际工作需要和各方意见，规定立法规划、计划可以适时调整，完善了立法规划、计划的项目种类（第十三条至第十五条）。明确立法项目起草前一般应当先进行立项论证；适应法规立项论证结果的不同情形，规定主任会议可以对论证项目决定“立项、不予立项或者暂缓立项”；调整了立项论证的内容要求，需要就立法的必要性、可行性、合法性和上位法的执行情况等进行论证分析（第十八条）。针对立法程序中常委会工作机构向常委会会议作报告的适当性问题，规定在三审制程序下一审时由常务委员会工作机构上会作报告改为书面报告印发常务委员会会议（第四十一条）。补充细化了二审制和一审制相关程序（第四十四条、第四十五条）。为定期系统评价法规实施效果，增加规定应当在每届人大任期届满前进行法规总体评估的内容（第六十七条）。结合凝聚立法共识的实践做法，规定立法项目会商工作机制；吸收重要立法项目攻关经验，规定重要立法项目专班起草机制（第七十一条）。总结落实全过程人民民主理念的实践做法，加强立法宣传并通过代表履职服务平台等公布相关立法材料（第七十三条第二款）。结合中央人大工作会议要求和本市立法工作实际需要，完善立法人才队伍建设等内容（第七十四条）。

　　（四）适应修改后的法规文本逻辑调整章节结构

　　将“立法规划、计划与法规案起草”一章拆分为“立法规划、计划”和“法规案起草”两章。参考立法法第二章“法律”一章的章节设置，将“其他规定”一节调整为独立一章，除将该节原有的内容平移以外，还将综合性、制度机制性的内容纳入其中。同时法规目录整体取消设节，改为并列八章。

　　此外，对部分文字表述和条款顺序作了相应调整。

　　草案内容和以上说明是否妥当，请审议。

　　北京市人民代表大会常务委员会关于修改《北京市制定地方性法规条例》的决定（草案）

　　北京市第十六届人民代表大会常务委员会第次会议决定对《北京市制定地方性法规条例》作如下修改：

　　一、将第四条修改为：“制定地方性法规应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”

　　二、增加一条，作为第五条：“制定地方性法规应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，推动首都高质量发展，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”

　　三、将第八条改为第七条，增加一款作为第一款，修改为：“制定地方性法规应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。

　　“制定地方性法规应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径依法有序参与立法活动。”

　　四、将第六条改为第八条第一款，第九条改为第八条第二款，修改为：“制定地方性法规应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，遵循和把握客观规律，突出地方特色，增强立法的针对性、适用性和可操作性。

　　“地方性法规设定法律规范，应当明确、具体；对法律、行政法规或者本市其他地方性法规已经作出明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

　　五、删除第七条。

　　六、增加一条，作为第九条：“制定地方性法规应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。”

　　七、增加一条，作为第十条：“制定地方性法规应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”

　　八、增加一条，作为第十一条：“制定地方性法规应当坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”

　　九、将第二章“立法规划、计划与法规案起草”改为第二章“立法规划、计划”和第三章“法规案起草”，第二章包括第十二条至第十六条。

　　十、将第十条第一款改为第十二条，修改为：“市人民代表大会常务委员会应当编制立法规划和年度立法计划，根据需要编制专项立法计划。”

　　十一、将第十条第二款改为第十三条第一款，修改为：“编制立法规划和立法计划，应当与国家的立法规划、立法计划相协调，根据本市经济社会发展和民主法治建设的实际情况，统筹安排立法项目。”

　　增加两款作为第二款、第三款：“编制立法规划和立法计划，应当广泛征集各方意见，科学论证评估。

　　“立法规划和立法计划可以适时调整。”

　　十二、增加一条，作为第十四条：“立法规划项目分为任期内完成制定、修改的法规，任期内调研起草条件成熟时制定、修改的法规，以及根据情况和需要及时制定、修改、废止或者解释的法规。”

　　十三、将第十一条第一款改为第十五条，修改为：“年度立法计划分为审议、立项论证、调研论证项目，以及根据需要安排的预案研究、立法后评估项目和法规清理工作。”

　　十四、将第十一条第二款、第三款改为第十六条第一款、第二款，修改为：“立法规划和立法计划通过后向社会公布。

　　“常务委员会有关工作机构负责督促立法规划和立法计划的落实。”

　　十五、第三章“法规案起草”包括第十七条至第二十二条；将第十二条、第十三条移至本章，作为第十八条、第十九条。

　　十六、删除第十四条。

　　十七、将第十二条改为第十八条，修改为：“立法项目起草前一般应当先进行立项论证。

　　“立项论证工作由常务委员会主任会议负责。立法项目由市人民政府提出的，应当提出立项申请，常务委员会有关工作机构提出立项论证报告，由主任会议决定立项、不予立项或者暂缓立项。立法项目由市人民代表大会有关专门委员会提出的，常务委员会有关工作机构应当提出立项论证报告，由主任会议决定立项、不予立项或者暂缓立项。

　　“立项论证的内容包括：立法的必要性、可行性、合法性、上位法的执行情况、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款。”

　　十八、将第十五条改为第二十条，第一款修改为：“市人民政府提出立法项目的，由市人民政府统一组织起草法规案，常务委员会有关工作机构应当提前参与，对起草工作提出意见。”

　　十九、将第三章第一节改为第四章，包括第二十三条至第三十四条；将第三章第二节改为第五章，包括第三十五条至第五十三条。

　　二十、将第三十六条改为第四十条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决；各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项比较单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致，或者遇有紧急情形的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”

　　二十一、将第三十七条改为第四十一条，第一款修改为：“经三次常务委员会会议审议后再交付表决的法规案，常务委员会会议第一次审议，在全体会议上听取提案人的说明，由全体会议或者分组会议进行初步审议。法规案由市人民政府提出的，常务委员会有关工作机构提出关于立法工作情况的报告，印发常务委员会会议。”

　　二十二、将第三十八条改为第四十二条，修改为：“常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取有关专门委员会关于法规草案修改情况的报告，由全体会议或者分组会议进行审议。

　　“法规案经过常务委员会会议第二次审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出法规草案三次审议稿和审议结果的报告；对重要的不同意见应当在审议结果的报告中予以说明。”

　　二十三、将第三十九条改为第四十三条，将第二款修改为：“法规案经过常务委员会会议审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员和各方面提出的意见进行审议，提出表决稿，由主任会议决定提请常务委员会全体会议表决。”

　　二十四、将第四十条改为第四十四条，修改为：“经两次常务委员会会议审议后交付表决的法规案，常务委员会会议第一次审议，在全体会议上听取提案人的说明，由全体会议或者分组会议进行审议。法规案由市人民政府提出的，有关专门委员会提出关于法规草案审议意见的报告，提请常务委员会会议审议。

　　“法规案经过常务委员会会议第一次审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出法规草案二次审议稿和审议结果的报告；经常务委员会会议审议后，法制委员会进行审议，提出表决稿，由主任会议决定提请常务委员会全体会议表决。”

　　二十五、将第四十一条改为第四十五条，修改为：“经一次常务委员会会议审议即交付表决的法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由全体会议或者分组会议进行审议。

　　“法规案经过常务委员会会议审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出表决稿和审议结果的报告，由主任会议决定提请常务委员会全体会议表决。”

　　二十六、增加一条，作为第四十六条：“列入常务委员会会议议程的法规案由市人民政府提出的，市人民政府应当由副市长或者委托的法制工作机构的负责人向常务委员会作说明。”

　　二十七、将第四十二条改为第四十七条第一款、第二款。将第三十七条第三款、第三十八条第三款合并作为第四十七条第三款，修改为：“法制委员会审议法规案时，应当邀请有关专门委员会的成员列席会议，发表意见。有关专门委员会审议法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。根据需要，可以要求有关机关、组织派人说明情况。”

　　二十八、将第四十四条改为第四十九条，修改为：“经常务委员会三次会议审议后的法规案，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议决定提请以后的常务委员会会议继续审议。”

　　二十九、将第四十七条改为第五十二条，修改为：“列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧，搁置审议已满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，主任会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告；必要时，主任会议也可以决定延期审议。”

　　三十、将第四章改为第六章，包括第五十四条至第五十九条。

　　三十一、将第三章第三节改为第七章，包括第六十条至第七十四条；将第六十四条改为第六十六条。

　　三十二、将第五十条改为第六十一条，第二款修改为：“对于拟提请市人民代表大会会议审议的法规案，常务委员会有关工作机构应当集中组织市人大代表征询、反映区、乡镇人大代表和群众的意见、建议，并可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见。”

　　三十三、将第五十三条改为第六十四条，第一款修改为：“法规通过后，法规文本以及发布的公告、草案说明、审议结果的报告等，应当及时在市人民代表大会常务委员会公报、市人民代表大会常务委员会网站和《北京日报》等媒体上刊登。”

　　三十四、将第五十五条改为第六十七条，修改为：“市人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构可以组织对有关地方性法规或者法规中有关规定进行立法后评估；每届人民代表大会任期届满前，应当对各自所属领域的地方性法规开展总体评估，对改进立法工作提出意见、建议；需要修改法规的，适时纳入立法规划、立法计划。”

　　三十五、将第五十六条改为第六十八条，第二款修改为：“承担法规清理工作的常务委员会工作机构应当根据法律、行政法规制定、修改和废止的情况，以及全国人大常委会的工作要求，对不符合上位法规定或者不适应改革发展需要的法规进行全面或者专项清理，提出处理意见。”

　　三十六、增加一条，作为第六十九条：“市人民代表大会及其常务委员会作出的法规性决定，适用本条例的有关规定。

　　“常务委员会根据本条例制定相关工作规程。”

　　三十七、增加一条，作为第七十条：“市人民代表大会及其常务委员会根据京津冀协同发展需要，与天津市、河北省人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制，协同地方性法规制定及其他立法相关工作。”

　　三十八、增加一条，作为第七十一条：“市人民代表大会常务委员会与市人民政府建立立法项目会商机制，起草单位、政府法制工作机构、常务委员会有关工作机构共同参与，就主要制度措施、分歧意见和工作进度进行会商。

　　“重要立法项目，可以组建起草专班，市人民代表大会常务委员会和市人民政府有关负责人共同召集，协调解决重要问题。”

　　三十九、增加一条，作为第七十二条：“市人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法规草案和立法工作的意见。”

　　四十、将第五十七条第二款改为第七十三条第二款，增加一款作为第一款，修改为：“市人民代表大会常务委员会有关工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切。

　　“市人民代表大会常务委员会有关工作机构应当依托常务委员会网站和代表履职服务平台，公布相关立法资料、法规草案公开征求意见情况、法规草案审议意见等信息。”

　　四十一、将第五十七条第一款改为第七十四条，修改为：“市人民代表大会常务委员会应当按照政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的要求，加强立法工作队伍建设，组织培训立法人员，推进立法人才队伍的专业化。”

　　四十二、增加一款，作为第七十五条第一款：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

　　四十三、对部分条文作以下修改：

　　（一）第一条“根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法”改为“根据宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》”。

　　（二）将第十八条、第二十条、第三十二条、第三十三条、第三十五条、第四十五条中的阿拉伯数字，改为相应的汉字。

　　（三）将第三十一条、第三十二条第一款中的“或者先交有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究”改为“或者先交有关专门委员会审议”；第三十二条第二款中的“有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究时”改为“有关专门委员会审议时”。

　　（四）将第四十六条中的“法规草案表决稿及其修正案”改为“法规草案表决稿或者修正案”。

　　（五）在第五十九条“市人民政府”后增加“市监察委员会”。

　　（六）将第五十四条中的“适用本章第一节、第二节的有关规定”改为“适用本条例有关规定”。

　　本决定自起施行。

　　《北京市制定地方性法规条例》根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。