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坚持依法治港治澳 理论实践创新不断完善“一国两制”制度体系

　　法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式。习近平主席指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”，“要善于运用法治思维和法治方式进行治理”。2022年10月，中共二十大报告以专章强调，要“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”；在坚持和完善“一国两制”方针过程中，要“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。在刚刚结束的十四届全国人民代表大会一次会议上，习近平主席再次强调，“坚持依法治港治澳，支持香港、澳门特别行政区发展经济、改善民生，更好融入国家发展大局”。坚持依法治港治澳，这既是对香港、澳门回归祖国特别是党的十八大以来“一国两制”实践规律的深刻总结，也是在新时代新征程上推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是保持港澳繁荣稳定和长治久安、为中华民族伟大复兴更好发挥作用的必由之路，我们必须牢牢把握、始终遵循，确保贯彻落实到“一国两制”事业的各个环节中去。

　　一、坚持依法治港治澳，勇于实践，开拓创新，是“一国两制”事业得以成功推进的宝贵经验

　　“一国两制”是中国共产党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的伟大创举。一直以来，中央充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持以法治思维和法治方式处理涉港澳有关问题，坚持依据宪法和法律赋予的权力管治特别行政区，取得了丰硕的成果与宝贵的经验。回首“一国两制”方针从正式提出到贯彻落实的40多年光辉历程，无论是香港、澳门顺利回归祖国、实现平稳过渡，还是两个特别行政区的“一国两制”实践成功推进，都与中央创造性地运用法治方式处理涉港澳问题、一以贯之地坚持依法治港治澳密不可分。

　　2021年3月16日，全国人大常委会法制工作委员会会同国务院港澳事务办公室、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室，在香港举行座谈会，就落实全国人大关于完善香港选举制度的决定广泛听取香港特区政府和社会各界代表人士的意见建议。图为全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇（中）主持其中一个座谈会（图：中新社）

　　早在“一国两制”方针确定之初，中央就已筹划运用法治方式推进国家的统一大业。1982年，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会在颁布的现行宪法中，将“一国两制”的政治构想转化为法律现实，以根本法的形式创设了特别行政区制度。宪法明确规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；全国人民代表大会行使的职权包括“决定特别行政区的设立及其制度”。上述宪法规定，为国家按照“一国两制”方针实现国家统一，在回归后的香港、澳门实行“一国两制”、设立特别行政区提供了根本法和最高法依据。之后，全国人大根据宪法，将“一国两制”方针法律化、制度化，先后制定了香港基本法、澳门基本法以及一系列相关法律，具体规定了香港特别行政区、澳门特别行政区设立后所实行的制度，为香港、澳门的顺利回归、平稳过渡和有效治理提供了坚实的法律依据。

　　香港、澳门回归后，中央严格按照宪法和基本法办事，依法行使对特别行政区的全面管治权，有效治理两个特别行政区。全国人大常委会先后5次解释香港基本法、1次解释澳门基本法，多次就港澳有关重大政治法律问题作出决定，增减在特别行政区实施的全国性法律，接受特别行政区本地立法和高级法官任免的备案。中央人民政府依法任命历任行政长官和历届特别行政区政府主要官员，管理应由中央负责的事务，支持、指导行政长官和特别行政区政府依法施政，监督特别行政区高度自治权的行使。

　　党的十八大以来，中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局加以谋划推进，推动我国法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。在港澳工作中，中央进一步重视和加强运用法治思维和法治方式推进“一国两制”事业。2016年，针对个别香港反对派议员在立法会宣誓仪式上擅自篡改誓词等行径，全国人大常委会主动解释香港基本法第104条，明确香港特别行政区相关公职人员就职时必须依法宣誓的含义和要求，有效地维护了基本法权威。2020年，针对香港“修例风波”暴露出的香港维护国家安全体制机制不健全等严重问题和出现的严峻局面，全国人民代表大会坚定维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，运用宪法和法律赋予的权力，作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，授权全国人大常委会制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，以创新法治实践弥补了香港特别行政区维护国家安全制度机制中存在的漏洞和缺陷，有力地打击了香港反中乱港势力，有效地维护了国家主权、安全、发展利益。2022年底，针对香港国安法在香港本地司法审判过程中出现的问题，全国人大常委会及时对香港国安法第14条和第47条作出法律解释，确保了香港国安法的准确有效实施。2021年，为从根本上解决困扰香港多年的政制发展问题，确保香港特别行政区政权安全，全国人民代表大会作出关于完善香港特别行政区选举制度的决定，全国人大常委会据此全面修订香港基本法两个附件中有关行政长官和立法会的产生办法，从制度上落实“爱国者治港”基本原则，为“一国两制”奠定了可靠的政治基础。全国人大及其常委会“决定+立法”、“决定+修法”等创新性法治实践，是宪法实施的重要发展，丰富了治国理政的法治方式，推动香港局势实现由乱到治的重大转折，为香港由治及兴奠定了坚实的政治法律基础。

　　与此同时，中央还创造性地运用法治手段支持两个特别行政区发展经济、改善民生、解决发展中的深层次矛盾和问题。2021年，全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，强调要积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，支持港澳巩固提升竞争优势，从体制机制、平台建设、互联互通、交流合作等多方面支持港澳更好融入国家发展大局。近些年，全国人大常委会运用宪法和法律赋予的权力，相继作出关于批准广深港高铁西九龙站实行“一地两检”、授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖、授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作等决定，助力港澳与内地连接互通、优势互补、融合发展。

　　日前，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确在国务院港澳事务办公室基础上组建中央港澳工作办公室，作为党中央办事机构，承担在贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责。这次改革充分体现了中央全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针的决心，进一步加强了中央对港澳工作的集中统一领导，是坚持和完善“一国两制”制度体系、落实中央对特别行政区全面管治权的又一重大创新举措。

　　上述法治新举措和制度新安排，是中央在新时代坚持依法治港治澳、勇于理论实践创新的代表性成果，将为“一国两制”实践和特别行政区各项事业的向好发展提供有力支撑。实践充分证明，只要高举法治旗帜、维护法治权威、发挥法治优势、创新法治实践，就能够最大程度地凝心聚力、取得共识，必将巩固以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序与法治秩序，有效地维护国家主权、安全、发展利益和港澳的长期繁荣稳定，激发出新时代“一国两制”制度体系的生机与活力。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥“—国两制”显著的制度优势，需要我们从“两个大局”和港澳实际情况出发，顺应新形势发展，应对新问题新挑战，筑牢“一国两制”的法治根基。图为2022年12月20日，澳门特区政府在金莲花广场举行升旗仪式，庆祝澳门回归祖国23周年（图：新华社）

　　二、坚持依法治港治澳，以理论指导实践，是“一国两制”事业行稳致远的根本保障

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。这一重要思想蕴含了马克思主义法治理论中国化的最新成果，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，也对新时代的港澳工作具有重要的指导意义。习近平法治思想中的“港澳篇”为我们更好认识“一国两制”本质特征、更好推进涉港澳法治实践，提供了坚实的理论基础和科学的思想指南。

　　——坚持宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制基础。习近平主席指出，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化，为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。”有关重要论述突出了宪法和基本法在构建特别行政区法律制度与宪制秩序方面所共同起到的基础性作用。这其中，宪法是国家统一的政治象征，也是国家统一在法律上的根本表现形式。宪法在我国全部领土范围内具有最高法律地位和最高法律效力，也当然包括特别行政区。特别行政区不存在一个脱离宪法的“宪制”，也不存在一个脱离宪法的“法治”。在“一国两制”实践中，宪法作为规定特别行政区制度的最高法律渊源，发挥了根本法作用；基本法作为全面系统规定特别行政区制度的基本法律，是宪法的实施法与保障法。宪法和基本法两者在特别行政区治理中缺一不可，不可分割。

　　——坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。习近平主席指出，“中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好”。我国实行单一制的国家结构形式，中央政府按照“先有中央、后设地方”的原则，基于治理的方便，相应地设立了包括特别行政区在内的各级地方行政区域及地方政权机关，授予其一部分地方事务管理权，中央政府对各个地方享有全面的管治权。香港、澳门回归祖国后，重新纳入到统一的国家治理体系之中，建立起以“一国两制”方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序，中央政府保留并直接行使某些为维护国家主权安全和领土完整所必不可少的权力，同时授予特别行政区依法管理高度自治范围内事务的广泛权力。

　　——牢固树立法治意识，严格按照宪法和基本法办事。认同、尊重和遵守宪法，就是国家认同在法治上的重要体现。在法治实践中，既要全面把握、整体理解宪法和基本法的各项规定，确保有关规定在特别行政区有效实施，也要确保根据宪法和基本法所制定的各项涉港澳法律规范的有效实施。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来；要完善与基本法实施相关的制度和机制；要加强对港澳社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。这些都是“一国两制”实践的必然要求，也是推进全面依法治国和维护港澳法治的应有之义。

　　三、坚持依法治港治澳，守正创新，笃行致远，不断完善“一国两制”制度体系

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥“一国两制”显著的制度优势，需要我们从“两个大局”和港澳实际情况出发，顺应新形势发展，应对新问题挑战，筑牢“一国两制”的法治根基。党的二十大报告强调，要“坚持和完善‘一国两制’制度体系”。当前，港澳社会仍面临许多深层次矛盾和问题，影响着“一国两制”方针的发展方向，这需要我们统筹全局、谋划长远，从国家治理层面研究提出治本之策和长久之计，构建完备的制度体系保障“一国两制”实践行得稳走得远。

　　一是准确把握“坚持”与“完善”“一国两制”制度体系的内在辩证关系。一方面，一以贯之地坚持“一国两制”这个保持港澳长期繁荣稳定的最佳制度安排，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，长期坚持这个经过实践检验、具有强大生命力和显著优越性的好制度；另一方面，与时俱进地完善“一国两制”制度体系，不断完善与宪法和基本法实施相关的制度和机制，确保“一国两制”实践不变形、不走样，及时有效应对实践中遇到的新情况新问题，彰显“一国两制”制度创造力，永葆“一国两制”事业的生机活力。

　　二是全面落实中央对特别行政区的全面管治权。全面准确地贯彻“一国两制”方针、实现特别行政区的良政善治，必须要健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，完善全国人大常委会保证宪法和基本法有效实施的制度，健全行政长官对中央政府负责的制度，维护中央权威和特别行政区宪制秩序。同时支持和指导行政长官和特别行政区政府依法施政，保障特别行政区依法享有的高度自治权，通过科学的制度设计激发其能动性与创造力，更有效地依法行使好被授予的高度自治权，自觉接受中央的监督。

　　三是切实坚守“爱国者治港”、“爱国者治澳”的政治原则。习近平主席指出，“把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇”。坚持和完善“一国两制”制度体系，坚持以维护国家主权、安全、发展利益和港澳的繁荣稳定为根本宗旨，发展壮大爱国爱港爱澳力量，在选举、任命、监督等法律制度层面把好特别行政区政治安全和政权安全关。特别行政区管治团队应当由尊重中华民族，诚心诚意拥护祖国对香港、澳门恢复行使主权，不损害香港、澳门繁荣稳定的爱国者组成，这是确保“一国两制”不偏离正确航道、保持港澳长治久安的必然要求。在特别行政区各项制度中，必须坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务，绝不允许任何境外敌对势力代理人和反中乱港乱澳分子进入到特别行政区政权机关，染指特别行政区管治权。

　　四是进一步健全特别行政区维护国家安全的制度机制。习近平主席指出，“维护国家主权、安全、发展利益是‘一国两制’方针的最高原则”。要全面准确理解、深入细化落实全国人大有关决定和香港国安法所规定的法律制度、执行机制和原则精神，加强中央有关部门和香港特别行政区行政、立法和司法机关之间在法律实施方面的协调配合。通过特别行政区立法、司法、执法等工作确保有关制度机制全面落地、有效实施。同时，大力培育维护国家安全的社会政治环境，切实提升全社会的国家安全意识，努力形成有利于法律实施的社会氛围和政治生态。

　　五是充分发挥特别行政区行政主导体制的管治功效。特别行政区实行以行政长官为核心的行政主导政治体制。行政长官作为特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，对中央人民政府和特别行政区“双负责”。特别行政区的行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合，司法机关独立行使审判权，各个政权机关依照基本法规定的权限共同维护行政主导体制的正常运作。“行政主导”不是“三权鼎立”，也不是“立法主导”或“司法主导”。这一制度设计，符合特别行政区法律地位，保留了其回归前原有政治体制中行之有效的部分，是实现“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式，是最有利于特别行政区发展的制度安排。坚持和完善“一国两制”制度体系，必须有利于行政主导政治体制释放预期的制度功效，提升全面治理能力和管治水平。为此，着力维护行政长官权威，完善特别行政区内部治理体系，提高政府部门办事效率、立法机关议事能力，完善特别行政区司法制度和法律体系，以有序高效的制度运作为特别行政区的繁荣发展提供保障。

　　六是以法治创新助力粤港澳大湾区建设，推动港澳更好融入国家发展大局。粤港澳大湾区建设是国家重大发展战略，是国家立足全局和长远作出的重大谋划，是保持香港、澳门长期繁荣稳定的重大决策。习近平主席指出，“建设好大湾区，关键在创新”，“要大胆闯、大胆试，开出一条新路来”。粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个法域、三个关税区的条件下建设的，没有先例可循，亟需实践创新、制度创新、法治创新。要抓住有利的历史时机，在“一国两制”方针和基本法的框架内，创新体制机制，突破制度瓶颈，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接，充分发挥粤港澳综合优势和各自特点，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平，便利港澳同胞在内地发展，为中国式现代化建设事业、为实现民族复兴伟业而携手并进、团结奋斗。

　　（作者系全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港基本法委员会副主任、澳门基本法委员会副主任，中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长）