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重庆市人大常委会执法检查组关于检查我市实施《中华人民共和国长江保护法》情况的报告

　　市人大常委会：

　　受全国人大常委会委托，重庆市人大常委会于2022年7月至9月对我市贯彻实施《中华人民共和国长江保护法》（以下简称长江保护法）情况开展了执法检查。现将执法检查情况报告如下。

　　一、执法检查基本情况

　　接到全国人大常委会办公厅委托检查通知后，市人大常委会高度重视，党组会专题研究，常委会主要领导审定执法检查方案、担任执法检查组组长，常委会分管副主任、秘书长、分管副秘书长和市人大城环委主任委员任副组长，部分市人大常委会组成人员、市人大城环委组成人员和市人大代表为成员组成执法检查组，按照全国人大常委会委托检查的五个方面重点内容，从7月中旬至9月上旬，采取听取汇报、实地检查、召开座谈会、问卷调查等形式，开展了执法检查。

　　这次执法检查有几个特点：一是坚持把学习宣传贯彻习近平总书记关于长江保护重要指示精神作为首要任务。执法检查过程中，认真组织学习习近平总书记关于长江保护的重要讲话和重要指示批示，深入学习习近平生态文明思想，坚持“共抓大保护、不搞大开发”，坚持把修复长江生态环境摆在压倒性位置，坚持系统保护修复，坚持依法守护好长江母亲河，切实把“两个维护”体现在执法检查的全过程。二是坚持把紧扣法律规定，落实法定职责作为重中之重。执法检查组坚持以法律规定为准绳，督促各级政府、相关部门和司法机关逐条逐项对照法定职责是否履行，法律规定是否落实，法律责任是否承担，法律实施是否全面，推动依法保护好长江母亲河。执法检查组还针对长江保护法实施中有关方面反映的相关法律适用问题，从特别法与普通法、新法与旧法的关系上，指导有关方面准确把握长江保护法定位，切实维护法律权威。三是坚持把发扬全过程人民民主贯穿执法检查全过程。充分发挥人大代表作用，在执法检查的全过程、各环节邀请人大代表参加，召开四级（全国、市、区县、乡镇）人大代表座谈会，600余名各级人大代表、基层一线执法人员、企业代表及专家学者参加实地检查和座谈调研，3.3万余人参加问卷调查。四是坚持执法检查“全覆盖”。本次执法检查，采取“迎检”、“自检”与“委检”相结合，市人大常委会委托了全市38个区县（自治县）人大常委会自行组织执法检查；8月中旬，全国人大常委会执法检查组赴我市万州区、渝中区、巫山县进行了实地检查；9月上旬，市人大常委会执法检查组赴涪陵区、江津区进行了实地检查。各区县（自治县）人大常委会均按时提交了执法检查报告，实现了“全覆盖”，营造了贯彻实施长江保护法的浓厚氛围，极大地推动了法律的有效实施。

　　二、长江保护法贯彻实施情况

　　重庆地处长江上游和三峡库区腹心地带，境内长江干流里程691公里，流域面积大于50平方公里的河流有510条，而三峡库区是全国最大的淡水资源战略储备库。自2021年3月1日法律实施以来，重庆市深学笃用习近平生态文明思想，深入贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示精神和视察重庆重要讲话精神，认真落实长江保护法，强化“上游意识”、担起“上游责任”，全面推动依法治江、护江、兴江，以实际行动拥护“两个确立”、践行“两个维护”。2021年和今年上半年，长江干流重庆段总体水质保持为Ⅱ类，74个国控断面水质达到或优于Ⅲ类比例达到98.6%、优于国考目标1.3个百分点，长江上游重要生态屏障进一步筑牢，山清水秀美丽之地建设取得明显成效。

　　（一）切实推进宣传普及

　　高站位谋划。市委理论学习中心组（扩大）举行长江保护法专题学习，要求全市上下深学笃用习近平生态文明思想和习近平总书记关于推动长江经济带发展的系列讲话精神，切实增强实施长江保护法的政治自觉、思想自觉、行动自觉，善于运用法治力量守护长江母亲河。

　　全方位推动。市人大常委会召开贯彻实施长江保护法座谈会，主要领导出席会议并对贯彻实施长江保护法提出明确要求。会后，市人大常委会办公厅会同市委宣传部等4部门印发学习宣传贯彻长江保护法的通知，组织全市开展学习宣传。

　　广泛深入宣传学习。将长江保护法学习纳入各级党委（党组）理论学习中心组年度学习计划，纳入八五普法规划，纳入各级党校（行政学院）教学计划。充分利用红岩魂智慧党建平台、学习强国、重庆市干部网络学院等推送长江保护法学习试题，《重庆日报》《公民报》等市级主流媒体开设专栏宣传长江保护法，组织长江保护法宣传进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进网络活动，在全市形成了学习贯彻长江保护法的浓厚氛围。市级层面开展长江保护法专题培训30余次，努力把学习成果转化为推动长江经济带发展的实际效果。

　　（二）认真落实法定责任

　　强化组织领导。成立市深入推动长江经济带发展加快建设山清水秀美丽之地领导小组、生态环境保护督察工作领导小组和污染防治攻坚战指挥部，由陈敏尔书记和胡衡华市长分别担任双组长、双总河长、双总林长，统筹推进长江保护工作。市人大及时开展长江保护法贯彻落实情况专题调研，听取和审议市政府贯彻实施长江保护法工作情况汇报，市政协聚焦污水偷排直排乱排、长江沿线生态林建设等专题开展调研视察，对“十年禁渔”进行专项监督。

　　强化四级河长。市委书记担任长江重庆段市级河长、市长担任嘉陵江重庆段市级河长，市人大、市政协主要领导和市委常委、市政府副市长分别担任24条河流市级河长，全市分级分段设立河长1.75万名，在全国率先颁布河长制地方法规——《重庆市河长制条例》，实现“一河一长”全覆盖。

　　强化环保督察。印发《生态环境保护督察工作实施办法》，建立以例行督察为主体，专项督察、驻点督察、日常督察、暗查暗访、川渝联动督察为补充的“1+5”督察工作体系，常态化推进长江流域突出生态环境问题督察检查。

　　强化执法监管。开展长江、嘉陵江、乌江沿线生态环境执法大练兵，实施水环境联合执法检查等专项行动，深化川渝生态环境保护联合执法，强化法律高压态势，法律实施至2022年7月31日，查处涉长江生态环境资源犯罪案件820件，其中非法捕捞水产品罪350件，非法狩猎罪126件，滥伐林木罪89件，污染环境罪44件，危害珍贵、濒危野生动物罪41件，通报涉水环境违法典型案例29起，依法保护长江的法治威力更加彰显。

　　强化司法联动。制定实施《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》等8项制度，建立健全信息共享、联席会议、案件移送、重大案件会商督办和案件双向咨询机制，探索建立“长江检察官制度”，强化与四川、湖北等省市司法协作，协同保护长江流域生态环境。

　　（三）积极推进相关配套法规、规章、标准的制定、修订

　　在全面清理长江保护相关法规、规章和规范性文件的基础上，积极推进相关规划、配套法规、标准体系的制定。将长江保护纳入我市“十四五”规划和国土空间总体规划编制，制定实施筑牢长江上游重要生态屏障、水生态环境保护、水土保持等专项规划，编制长江、嘉陵江等“六江”生态廊道建设规划。出台《关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定》等文件，发布农村生活污水集中处理设施水污染排放标准，制定淡水水产养殖尾水排放、页岩气开采业水污染物排放等标准，推动制度标准与国家法律法规有序衔接。长江保护法要求市政府及其部门制定的配套规定条文共计17条，市政府目前已完成其中13个条文的配套规定制定43件；其余4个条文的配套规定正在制定过程中。

　　（四）认真落实法律规定的主要制度

　　切实维护生物多样性。完成长江、嘉陵江、乌江干流135个产卵场调查，建成保护鱼类收容救护中心和水生生物保护教育基地，广阳岛、铜锣湾矿区生态修复项目入选联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）生态修复典型案例。

　　严格河湖岸线管理。严格落实岸线“1公里”“3公里”管控政策，常态化规范化推进河道“清四乱”，全面完成非法码头整治任务和461个长江干流岸线利用项目清理整治，关停非法码头173座，收回岸线22公里，生态复绿2000余亩，水域岸线更加畅清。

　　落实长江“十年禁渔”。扎实推进“清船”“清网”“清江”“清湖”工作，全市754条河流共1.83万公里河段全面禁捕，长江禁捕退捕三年任务两年完成，长江鲟、胭脂鱼、岩原鲤等珍稀濒危物种出现频率增大。

　　严格采砂管理。首次公告重要河道禁采区和禁采期，积极推行政府主导国有企业统一开采管理模式，从源头上挤压非法采砂空间。成立河道采砂管理合作机制协调组，开创“河长+警长”“河长+检察长”模式，合力打击非法采砂案件，长江干流重庆段规模性非法采砂基本绝迹。

　　深化总磷污染防治。持续开展“三磷”专项排查整治“回头看”，巩固3个磷化工（磷肥生产）、3个含磷农药企业、3个磷石膏库整治成效，抓紧编制全市总磷污染控制方案。

　　推动船舶污染物零排放。建成港口接收设施1764个，实现船舶生活垃圾、生活污水、含油污水接收全覆盖；率先在长江干线推行水污染物“船上储存、交岸处置”模式，2900余艘重庆籍船舶全部实现水污染物“零排放”；率先在内河建成川维、泽胜两个洗舱基地，洗舱水实现100%收集处置，推进效果长江领先。

　　强化水资源约束。完善《重庆市水资源规划》，在全市行政区域用水总量分配的基础上，全面开展河流流域水量分配。黔江、綦江等6区县完成市级节水型社会验收，我市累计12个区县获评国家县域节水型社会达标区县。

　　建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制。市域内19条流域面积在500平方公里以上且跨区县的次级河流实现横向生态补偿全覆盖，跨省域与湖南四川建立横向生态补偿机制、成为全国首个在长江干流建立横向生态补偿制度的改革案例。

　　推动绿色低碳发展。紧扣“双碳”目标，积极推进资源节约高效利用和区域差异化绿色发展。深入推进广阳岛片区长江经济带绿色发展示范建设，示范经验入选全国生态修复典型案例。积极推动川渝毗邻地区共建明月山绿色发展示范带，高质量建设西部（重庆）科学城，加快建设国家数字经济创新发展试验区，促进数字经济与实体经济深度融合。积极培育绿色发展新动能，累计创建国家绿色工厂52家、国家绿色园区5个、绿色设计产品48种、绿色供应链5条，先后帮助445家企业进行清洁生产诊断，节约22.1万吨标准煤，减排污染物超1940吨，实现经济效益11.8亿元。

　　三、存在的主要问题

　　我市贯彻实施长江保护法还面临不少困难和问题，主要有以下几个方面：

　　（一）统筹协调机制尚未建立。长江保护法创设了长江流域协调机制这一重要制度，在第四条明确国家建立长江流域协调机制，规定了流域协调机制的职责；在第五条明确国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护相关工作；还在第九条、第十二条、第十三条、第二十六条、第五十五条等规定了长江流域协调机制的相关职责。由于国家层面协调机制尚未建立，我市也尚未形成有效的协调机制，只明确由市发展改革部门、市生态环境部门牵头负责长江保护法实施的相关工作，长江保护以往存在的多头管理的现象依然存在，影响了长江保护法贯彻实施的效果。

　　（二）配套制度有待进一步完善。长江保护法涉及需要新制定和修改完善的配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录有30余项。但是有些标准、计划、方案由于国家规划还没有出台，目前还没有开始制定，有些处于正在制定或者修订的过程中，亟待进一步完善。如由于《全国国土空间规划纲要》尚未正式发布，《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》涉及的核心指标暂无法锁定；划定河湖岸线保护范围、制定长江流域河湖岸线修复规范、确定岸线修复指标等法律明确的工作任务，因缺乏国家层面统一的指导，相关工作进度滞后。长江保护法要求由地方制定的配套制度有的进展较慢，总磷污染控制方案等制定还需要进一步加快进度；《内河禁运危险化学品目录》《淡水池塘养殖水排放要求》等相关规定亟待修订。

　　（三）推动绿色发展的制度措施还需要持续落实。一是长江流域综合立体交通体系建设需要进一步加强。长江保护法第七十一条规定，国家加强长江流域综合立体交通体系建设，完善港口、航道等水运基础设施，推动交通设施互联互通，实现水陆有机衔接、江海直达联运，提升长江黄金水道功能。目前，三峡船闸通过能力不足已经成为长江上游综合运输大通道的瓶颈制约，坝前船舶平均待闸时间达到190小时，严重影响了长江黄金水道黄金效益的发挥。二是重点库区消落区的生态环境保护和修复还需要进一步加大力度。长江保护法第五十六条规定，国务院有关部门会同长江流域有关省级人民政府加强对三峡库区、丹江口库区等重点库区消落区的生态环境保护和修复，科学调控水库水位，加强库区水土保持和地质灾害防治工作，保障消落区良好生态功能。消落区是生态脆弱区、地质灾害高发区、水土流失多发区，水位涨落差的高低直接关系消落区生态安全。长江保护法将重点库区消落区生态环境保护和修复的统筹协调职责明确为国务院有关部门，符合流域整体性的实际，体现了长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理的原则。虽然国家部委及我市高度重视消落区治理和生态修复，但消落区地质灾害防治和生态修复受地方财力负担和地质灾害、生态修复的复杂性等多重因素影响而任重道远，水位调节还可进一步优化，恳请国家有关部门继续加大统筹协调和指导帮助的力度。三是简约适度、绿色低碳的生活方式还需要进一步倡导。长江保护法第十四条规定国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强长江流域生态环境保护和绿色发展的宣传教育，第七十四条规定了长江流域地方各级人民政府加强对城乡居民绿色消费的宣传教育，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。虽然各级加大了宣传力度，出台了相关鼓励政策，但过度包装、食品浪费、使用易污染不易降解塑料制品等现象仍然比较普遍，公交出行、绿色低碳的交通观念还未形成，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式需要久久为功。

　　（四）河湖岸线特殊管制制度落实困难。长江保护法第二十六条规定，国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制。明确国家长江流域协调机制划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划，严格控制岸线开发建设，并提出了禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、改建化工园区和化工项目的要求。不少市级部门反映，该项制度实施困难，主要原因有：“一公里”管控范围界定困难。长江保护法明确规定，河湖岸线保护范围由国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府划定。由于国家长江流域协调机制尚未建立，河湖岸线保护范围尚未明确，长江干支流岸线一公里范围难以界定。长江经济带发展负面清单将“一公里”管控范围界定为水利部门河道管理范围边界向陆域纵深一公里，但是否适用长江保护法的“一公里”管控范围未予明确。我市是河流众多的山地城市，岸线边界向陆域纵深一公里往往穿过山脊线，位于分水岭的另一侧，河流要绕经相当长的距离后才能汇入长江干流，与中下游平原地区污染风险的防控存在较大差别。

　　（五）环境监管执法体系还需进一步优化。一是长江流域综合执法体系未建立。长江流域存在多个流域性执法机构，尚未建立长江流域性综合执法体系。跨部门、跨区域执法协调机制有待进一步深化，在信息互通、线索移送、案件协查、应急处理以及联合执法方面有待进一步加强。二是刑事案件法律适用难。环资案件涉及行政部门多、行政法规多，刑法与各领域行政法之间对有些问题的规定尚不能衔接。由于证据的不可回溯性，行政案件转为刑事案件的过程中，存在证据补证、转化难；司法鉴定费用较高，鉴定机构较少，鉴定周期较长。三是行政执法与刑事司法衔接不畅。刑事处罚和行政处罚之间出现处罚“倒挂”现象，对涉及长江保护的新型违法行为可否入罪以及入罪标准存在争议。如行为人在取得采砂许可证后，变更船舶开采、超量开采，许可证到期后延期续办等情况是否属于“无证开采”情形，行政机关、法院和检察院认定存在争议。

　　四、有关建议

　　为推动法律有效实施，切实加强长江流域生态环境保护和修复，推动绿色发展，保障生态安全，提出以下建议。

　　（一）落实法定职责。长江保护法96条法律条文中，“政府”两字出现了113次，其中涉及政府责任相关的内容共62条，对国务院、国务院有关部门、长江流域省级以上人民政府和县级以上人民政府等进行了职责划分。建议国家尽快建立长江流域协调机制，加大长江大保护工作统筹调度，形成上下对口、责任清晰的工作机制。进一步加强长江流域综合立体交通体系建设，尽早启动三峡水运新通道建设，提升长江黄金水道功能，从根本上解决三峡船闸通过能力不足问题。建议国家加强对成渝地区双城经济圈协同保护的指导。加大对川渝地区在跨界水体协同治理、突发水污染事件联防联控、船舶污染治理、固废处置协作共享等重点任务的指导力度。通过修改法律、法律解释、司法解释等形式，对长江干支流岸线一公里范围等进一步明确具体含义。

　　（二）完善配套政策。推动长江保护法切实落实落地，需要完善相关配套法规、规划以及标准。建议国家尽快出台更具有可操作性的实施细则或者配套制度。如尽快出台《全国国土空间规划纲要》，为地方制定本行政区域的国土空间总体规划提供方向和指引；建议国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建委等部门和长江流域省级人民政府尽快划定河湖岸线保护范围、制定长江流域河湖岸线修复规范、确定岸线修复指标，促进岸线高效使用；出台支持、鼓励居民绿色消费的政策措施。建议国家针对长江流域跨省市横向生态保护补偿机制建立，出台统一的补偿方式、补偿标准、资金办法等约束性机制框架，为长江流域各省市开展生态补偿提供指导；建议国家出台长江保护法行政处罚自由裁量权基准，统一执法标准和尺度。建议国家加大长江流域生态环境保护和修复的财政投入，按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，加大对地方财政支持力度。落实长江保护法第七十六条的要求，进一步加大财政转移支付力度，对三峡库区等重要水源涵养地等生态功能重要区域加大补偿力度。

　　（三）优化监管体系。建议国家健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，在证据收集、证明标准、定罪标准等方面加强对地方的指导。加强行政执法与刑事司法信息共享平台建设，打通“数据孤岛”，强化执法司法数据共享和线索移送。构建长江流域生态环境联防联治机制，推进生态环境、自然资源及管理执法等信息共享，严厉打击惩处各种违法行为。支持地方加强生态环境监管执法技术支撑基础能力建设，发挥大数据、智能化等技术手段在监管执法中的应用，提高执法效能。建议国家设立长江上游生态保护法院，整合长江流域各区域司法资源，构建全流域一体化的司法保护机制。

　　特此报告。