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苏皖两省三市单一物种流域性区域协同立法 携手保护长江“微笑天使”（坚持和完善人民代表大会制度·地方立法新实践）

　　江苏省扬州市汶河小学的学生们在参观江豚标本。庄文斌摄(人民视觉)

　　安徽省铜陵市“江豚小镇”风景。陈 磊摄(人民视觉)

　　2022年9月29日，江苏省十三届人大常委会第三十二次会议批准南京、镇江两市人大常委会提请的《关于加强长江江豚保护的决定》(以下简称《决定》)。同时，安徽省十三届人大常委会第三十六次会议同步批准马鞍山市人大常委会提请的这一《决定》。至此，由江苏省南京市人大常委会牵头推动、苏皖两省三市单一物种流域性区域协同立法的《决定》于2022年10月24日正式实施。

　　“《决定》的出台，既是落实习近平总书记关于长江经济带‘共抓大保护、不搞大开发’重要战略思想的具体举措，也是维护长江生物多样性，促进人与自然和谐共生的创新实践，为今后更大范围、更深层次的跨行政区域协同立法蹚出了路子、积累了经验。”南京市人大常委会主任龙翔说。

　　协作立法——

　　合力保护“微笑天使”

　　圆乎乎的脑袋，胖嘟嘟的身子，浑身上下铅灰色或灰白色，长江江豚因其萌态可掬的可爱外形，被人们称为长江“微笑天使”。它是长江特有的古老物种，被称作长江生态的“活化石”和“水中大熊猫”。

　　上世纪90年代，长江江豚种群数量尚有约2550头，2017年下降到1012头。2021年，《国家重点保护野生动物名录》把它提升为国家一级保护动物。

　　“随着长江大保护战略的实施，以及长江生态环境保护修复的推进，长江江豚数量大幅下降的趋势暂时得到了遏制，但极度濒危状况尚未改变。”江苏省人大代表、省生态学会副理事长、南京晓庄学院应用生态研究所所长李朝晖说。

　　“微笑天使”急需立法保护。南京市人大常委会迅速组织相关部门启动江豚保护立法调研。调研组发现，南京、镇江、马鞍山三市所辖江段仅占长江干流总长度的4%，却汇集了约100头长江江豚，占长江干流江豚数量的22%，占整个长江流域江豚总量的10%。

　　“鉴于长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等现实情况，必须通过协同立法，构建多层次多维度跨行政区域的保护体系，才能实现对长江江豚的系统性、整体性、科学性保护。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说。

　　2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》施行，为跨区域协同立法保护长江江豚提供了契机。2022年1月，在南京市人大常委会牵头推动下，苏皖两省三市积极响应，迅速将“协同制定保护长江江豚的立法性决定”提上日程。

　　跨域调研——

　　严防立法“水土不服”

　　长江江豚喜欢在开阔平缓的流域成对或者成群活动，活动半径在二三十公里左右。“长江江豚正在成为江苏、安徽多个地方的‘常驻民’。”李朝晖说，在南京的新济洲、新生洲、子母洲等长江洲岛和湿地，以及马鞍山江段和镇江长江豚类自然保护区等地，都能见到它们的身影。

　　“既然长江江豚的生活是不分‘地界’，经常在南京、镇江和马鞍山的江段‘串门’，那么关于江豚保护的立法就不能各管一段，应该协同行动、同向发力。”姚正陆说。

　　为推动三市协同立法“步调一致”，作为牵头单位的南京市人大法制委起草了协同立法工作方案，明确三个城市都以“小切口”“小快灵”的方式立法，以实现立法题目一致、体例结构相同、核心内容统一、立法程序同步。三市人大常委会紧紧围绕保护工作现状和立法主要规范事项，先后组织座谈会、专家论证会、实地调研等20余次，收集整理意见建议100余条，很多都写进了《决定》。

　　影响长江江豚活动的禁止性行为有哪些?对长江江豚生存环境进行哪些具体的保护?为解决这些问题，2022年6月7日，南京市人大法制委邀请了南京大学、南京师范大学、南京晓庄学院等高等院校的水生生物和法律领域的专家学者，就《决定(草案讨论稿)》逐条进行“会审”。2022年6月21日，南京市人大法制委邀请长江江豚保护社会公益组织负责人、志愿者，就长江江豚立法保护广泛征求意见。座谈中，多次参加过长江江豚救助行动的南京江豚水生生物保护协会秘书长姜盟提出了“在保护区之外的其他水域建立保护小区”等多条建议，为《决定》的丰富完善提供了有益借鉴。

　　“开展协同立法，必须确保作出的立法决定符合每个参与协同区域的现实情况，绝不能出现‘水土不服’。”姚正陆说，为此，他们于2022年8月24日牵头组织来自苏皖两省三市的全国、省、市三级人大代表围绕如何加强长江江豚保护问题开展“沉浸式”跨省域深度调研。

　　从安徽的马鞍山芦苇江湾到江苏的南京长江新济洲国家湿地公园，从南京长江江豚省级自然保护区再到镇江长江豚类省级自然保护区……迎着徐徐江风，人大代表们一边实地查看长江江豚保护情况，一边深入探讨立法条文的可行性。来自镇江的江苏省人大代表、江苏汇典律师事务所主任封孝权深度参与了镇江市人大常委会《关于加强长江江豚保护的决定》的立法全过程。他在调研中提出，希望《决定》出台后，三地在协同执法、救护援助、应急处理等方面统一步调，助力长江江豚的生存繁育和发展。这一提议当场得到三市人大常委会相关负责人的积极回应。

　　同步实施——

　　确保江豚跨省“串门”更通畅

　　《决定》考虑长江江豚作为水生野生动物的流动性和复杂性，将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”，着力突出全流域保护;规定保护区以外长江江豚经常活动水域，政府可以在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域，明确保护措施。

　　为了“礼让”长江江豚，早在2019年，南京在修建锦文路过江通道时，曾把原来设计方案中的三塔悬索桥改为了双塔悬索桥，并且取消在长江江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定。这一理念也延续到了《决定》中。《决定》第十条提出，对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施。

　　对于这一条款，安徽省人大代表、马鞍山市农业农村局水产技术服务中心副主任石小平很是赞赏：“《决定》坚持‘谁受益、谁补偿’原则，让长江江豚保护从被动变成主动。”

　　全国人大代表，南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高对此也深有同感：“有了这一要求后，今后在哪儿建桥梁、通隧道，都要考虑是否有利于长江江豚的保护，从制度上保障为‘微笑天使’留下安全的生存空间。”

　　《决定》规定将每年10月24日定为南京长江江豚保护宣传日，加强长江江豚保护科普宣传教育。同时，还在建立全市统筹管理体制、成立专家委员会、鼓励社会主体参与保护等方面作出具体规定。

　　“长江江豚是三个城市共同的名片，保护和抢救极度濒危的长江江豚是三市的共同责任。”安徽省马鞍山市人大常委会副主任、法制委主任委员谢红心表示，《决定》明确通过协同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度，加强对长江江豚全生命周期的保护。

　　对于苏皖两省三市携手立法保护长江“微笑天使”，江苏省法治建设研究基地首席专家、金陵科技学院立法研究院院长刘小冰表示，三座城市的长江江豚保护工作从原先的“单枪匹马”跨越到如今的协同立法，共同确定、同步实施的《决定》突破了区域立法的效力范围，实现了法律效力范围的扩大，让江豚跨省“串门”更有保障。