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立法春风吹绿原野——涉三农领域修法改律这十年

　　2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过新修订的畜牧法。全国人大代表、九三学社社员、河南省南阳市雅民农牧有限公司总经理赵昭第一时间加以学习，欣喜发现此次修订，不仅增设草原畜牧业专章，而且明确国家扶持畜禽品种的选育和优良品种的推广使用，鼓励和支持畜禽种业自主创新，扶持选育生产经营相结合的创新型企业发展。

　　无独有偶。2022年9月24日，刚荣膺2022年度全国十佳农民称号的河北省高碑店市北城街道办事处南辛庄村村民祖茂堂，才从四川成都颁奖现场赶回家，就忙着下地收获自己选育的玉米自交系。他告诉记者：“现在赶上了乡村振兴好时候，赶上了种业振兴好政策，法治环境对农民、对育种人也更有利了。光是种子法，这几年就修了两回。2015年修一回，2021年又修一回，特别是2021年的修改，扩大植物新品种权保护范围，更加鼓励种业原始创新。我做小麦、玉米育种，很直接就能感受到种业知识产权保护进一步加强了。”

　　诚如祖茂堂这位耕耘在育种一线40年的农民专家所言，九州农事春、连年欢岁稔的背后，离不开立法春风吹绿原野。

　　党的二十大报告的第七部分，聚焦“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”主题进行专章论述、专门部署，这在党代表大会历史上是第一次，充分体现以习近平同志为核心的党中央对法治建设的高度重视。报告提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，以良法促进发展、保障善治。

　　事实上，新时代十年来，习近平总书记多次对立法工作做出重要指示，强调“凡属重大改革都要于法有据。”“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用”。遵循习近平法治思想，全国人大及其常委会扛起立法责任，坚决贯彻落实党的十八大以来党中央的重大决策部署，一批国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律相继出台或修改完善，国家立法工作呈现出任务重、覆盖广、节奏快、质量高的显著特征。

　　立法春风吹绿原野，十年来涉及农业农村农民的修法改律工作亦然。围绕推动乡村振兴的关键性制度供给，以法律的形式将党中央有关乡村振兴的系列重大决策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，交出一份亮闪闪、沉甸甸的造福农业农村农民的立法答卷：加快建设农业强国，全方位夯实粮食安全根基；巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济；深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益；坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护等等……

　　牵挽法治清流浇灌沃野良田

　　说起种子法的最近两次修改，黑龙江孟繁旭律师事务所律师王立群，同样不吝称赞。王立群执业30年，深耕农村法律援助一线。以自己承接的个案为例，王立群为记者条分缕析种子法2015年和2021年的两次修改异同。

　　2017年一个梨的新品种被农业部授予植物新品种权，2020年某种业有限责任公司与该新品种梨的品种权人签订独家实施许可合同及补充协议，取得该新品种梨的独占性生产经营权和以自身名义进行市场维权的权利。孰料，其竞争对手闻讯后擅自开设网站自诩正宗，并繁殖、销售该新品种梨苗。王立群介绍，根据2015年修订后的种子法规定，该案赔偿范围仅为某种业公司被侵权的实际损失，而按照2021年修正后的种子法规定，则可在实际损失的1倍以上5倍以下确定赔偿数额，2021年修正后的种子法显然能够更有效遏制侵权行为。

　　要想打好种业翻身仗，必须加强种业知识产权保护。事实上，从2013年6月十二届全国人大常委会第三次会议对种子法进行第二次修正算起，仅种子法就经历3次修改。特别是2021年12月十三届全国人大常委会第三十二次会议对种子法做出的第三次修正，“坚持问题导向，建立实质性派生品种制度，扩大植物新品种权保护范围，大幅提高侵权损害赔偿标准，进一步健全激励种业原始创新的法律制度。这次修正符合社情民意，在业界反响很大。”全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文如是说。

　　据陈锡文介绍，立法进一步加强种质资源保护、鼓励支持种业自主创新、加强良种技术攻关，还体现在畜牧法修订中。同种子法一样，畜牧法也是2015年就修正过一回，此次畜牧法最新修订明确促进畜禽种业振兴发展，完善畜禽遗传资源和种畜禽管理相关规定，支持畜禽种业自主创新，实施全国畜禽遗传改良计划等。

　　种子和耕地，是保障粮食安全的两大要害。万物土中生，有土斯有粮，依法护土、依法治土，是保证粮食生产、保障粮食安全的必然要求。依法保护黑土地，筑牢中国大粮仓。2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议全票通过黑土地保护法，保护“耕地中的大熊猫”进入有法可依新时代。黑土地保护法也成为十三届全国人大常委会瞄准耕地保护扛起立法责任的最新成果。

　　牵挽法治清流，浇灌神州沃野良田，国家立法机关一直当仁不让。2020年5月十三届全国人大第三次会议表决通过的民法典明确“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地”；2018年12月第二次修正的农村土地承包法明确，“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力”；2019年8月第三次修正的土地管理法专章规定耕地保护内容。

　　另外，2018年8月十三届全国人大常委会第五次会议通过的土壤污染防治法，2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议通过的耕地占用税法，以及2020年4月十三届全国人大常委会第十七次会议进行第二次修订的固体废物污染环境防治法，均涉及耕地或农用地保护具体内容。

　　粮安天下，农稳社稷。通过修法改律，强化耕地保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，是党的十八大以来我国涉三农领域立法工作印记鲜明的一笔。

　　“民为国基，谷为民命。”新时代十年来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事。全国人大常委会进一步丰富立法形式，立足实际需要“小切口”，做足“小快灵”精准立法大文章，守护粮食安全，赋能高质量发展。

　　2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过反食品浪费法，建立健全推进防止食品浪费、倡导食品节约的法律制度机制，倡导珍惜粮食，从全链条节粮减损增值，用法治力量守护“天下粮仓”。此前，2018年10月，十三届全人大常委会第六次会议则对农业机械化促进法进行修正。十三届全国人大常委会还将制定粮食安全保障法、耕地保护法列入2022年度立法计划，有关方面正在积极推进法律起草工作。

　　凝聚立法智慧滋养乡土中国

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员杨一介是一位法学博士，十余年来一直从事土地制度和农村组织的研究。在他看来，十年来我国涉三农领域立法工作亮点有四：完善农村基层组织法律制度；保障农民地权；强化土地资源保护；建立实施乡村振兴战略的法律机制。

　　强化土地资源保护、充分保障农民地权始终是涉三农领域立法的重点。2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议对农村土地承包法进行第二次修正，实现保持农村土地承包关系稳定并长久不变以及承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”政策的法律化；2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议对土地管理法进行第三次修正，一方面强化耕地保护措施，完善永久基本农田保护制度，另一方面更新土地征收制度，拓展保障农村村民住有所居的途径，建立集体经营性建设用地入市的基本规则。杨一介说，前者进一步稳定农户等土地经营主体的预期、提高经营土地的效率，后者对保障农民土地财产权、实现“同地同权”意义重大。

　　某村张姓农民流转周边其他农户的承包田从事规模化种植，并投入大量人力物力财力，平整土地，修建水渠，改良土壤。没想到合同到期后，有一户农民拒绝继续流转土地给他，张姓农民因此蒙受巨大经济损失。双方为此诉至法院——这是王立群承办过的一起农村土地承包纠纷案件。王立群介绍说，按照2018年修正前的农村土地承包法，这种情况属于法律规定的空白点，按照2018年修正后的农村土地承包法第四十三条规定，“经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。”张姓农民就可以获得补偿。该案最后在法院主持下，双方达成和解协议，由张姓农民继续承包土地，案件得到圆满解决。

　　农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室副主任杨丽则关注到2018年修正后的农村土地承包法，进一步加强对农村妇女土地承包经营权的保护，如第十六条规定，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。再如第二十四条规定，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

　　广东经纶君厚律师事务所律师曾信用，不仅担任村居法律顾问多年，而且2019年12月至2020年12月受聘广东省司法厅驻点法律顾问，参与审查广东省各地级市行政规章及规范性文件备案件等工作。在农村从事公共法律服务的经历，令他对2019年修正的土地管理法深有感触。

　　在曾信用看来，2019年修正后的土地管理法，征地程序重大调整后能有效保障被征地人的知情权、参与权、表达权及监督权，征地补偿原则重大调整能有力保护被征地农民合法权益。

　　“2019年修正之前的土地管理法规定的公告、登记等土地征收程序，是在征地批准后进行的，被征收人的表达权、知情权难以有效保障。”曾信用说，修正后的土地管理法，则要求县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，要先听取被征地人的意见，并与被征地人签订补偿安置协议后才能申请征地批准，并增加听证会等程序内容，增强了被征地人的话语权及监督权。

　　关于征地补偿的规定，2019年修正之前的土地管理法体现的是被征地农民“原有生活水平不降低”原则，修正后强调的则是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。“这就保证了农民不因征地而返贫或失去保障，对被征地人要提供长久保障机制，比如要为被征地农民安排社会保障费用等。修正后的土地管理法还首次提出对农村村民住宅进行补偿，这对农民长远生计无形中加多一道保险。”曾信用评价说。

　　“土地管理法修正体现价值理念的重大转变，是加强顶层设计的结果。”杨丽认为，修正后“基本农田”上升为“永久基本农田”，意味着对基本农田的管理更加规范、严格，体现基本农田永久保护的价值理念。而且，修正后的土地管理法为农民权益提供更加充分的、实实在在的保障。比如，明确规定允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅，这意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。

　　“人惟邦本本由农。”充分保障农民合法权益，在农村土地承包法和土地管理法修正中得到淋漓尽致的体现：巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营；深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益；保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让……修正后的两部法律也在贯彻实施中得到来自田间沃野的广泛称道，成为党的十八大以来立良法促发展保善治的丰硕成果之一。

　　铸就重器良法锚定改革航向

　　承载亿万农民期待，凝聚顶层设计匠心与各方民智民力，乡村振兴促进法于2021年4月29日由十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过，2021年6月1日正式实施。自此，三农领域固根本、稳预期、利长远的基础性、综合性法律落地生根。

　　“坚决贯彻落实党中央决策部署，十三届全国人大常委会扛起立法责任，制定乡村振兴促进法，是以法律的形式将党中央有关乡村振兴的系列重大决策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，将其转化为国家意志和全社会行为准则。”全程参与乡村振兴促进法制定工作的陈锡文如是总结。

　　明确政府及其部门促进乡村振兴的支持对象、支持范围、支持手段、支持措施等制度，是乡村振兴促进法的主体内容。在责任制度的设定上，乡村振兴促进法则通过加强党的领导、行政管理体制的层级约束、人民代表大会的监督约束等保障法律的实施。法律全文中“政府应当”的表述出现51次，均系为政府设定的法定义务。针对实践中个别地方政府滥权损害农民利益的现象，法律也作出严格的实体性限制和程序性限制。

　　“法者，治之端也。”2022年7月至9月，全国人大常委会乡村振兴促进法执法检查组分赴7个省、自治区开展实地检查。同时，委托6个省、直辖市人大常委会对本行政区域内乡村振兴促进法贯彻实施情况进行检查。执法检查显示，乡村振兴促进法施行以来，各地区各部门建立健全工作机制，夯实乡村振兴产业基础，加强乡村生态环境治理，推进城乡融合发展，法律实施取得积极成效。截至执法检查时，全国已有15个省、自治区、直辖市制定与法律相配套的乡村振兴促进条例。

　　赵昭大学毕业原本在城市就业，后辞职回乡创业养黄牛，发展生态循环农业，在大山深处奏响“田园牧歌”，并积极带动、帮扶周边农户脱贫致富。当选全国人大代表后，赵昭履职尽责，呼吁更多懂农业、爱农村、爱农民的青年，能够像她一样返乡下乡尽情追梦，为乡村振兴贡献一己之力。谈及乡村振兴促进法，她说：“最高兴的是看到有‘人才支撑’专章。”2022年7月，赵昭随全国人大常委会乡村振兴促进法执法检查组赴山西检查，从晋北到晋南一路行来，赵昭感触最深的是，“有了乡村振兴促进法的法律保障，乡村更有活力了，产业也更兴旺了，农民更能大展拳脚了。”

　　乡村振兴促进法的制定，无疑标志着中国特色乡村振兴法律制度体系的建立健全。若论完善农村基层组织法律制度，则不能不提到2017年12月十二届全国人大常委会第三十一次会议对农民专业合作社法进行的修订。

　　在杨一介看来，此次修订体现立法智慧：“一方面，保障农民专业合作社的市场主体地位，有利于促进其平等参与市场交易；另一方面，修改合作社成员出资方式、合作社登记、成员除名等方面的规定，进一步实现农民专业合作社的组织和行为的规范化与有序化。”

　　“2017年农民专业合作社法修订后，法律适度规范农民专业合作社的组织和行为，保障农民的民主权利和合法利益。同时创新农村经营体制和机制，在家庭承包的基础上，合作社通过服务将原本分散经营的农户组织起来，把生产同类产品的产前、产中、产后的相关环节链接起来，形成规模经济效应，解决小农户生产与市场的有效对接问题。”杨丽的评价异曲同工。

　　2018年12月，为实现村民委员会任期与村级党组织任期的衔接，十三届全国人大常委会第七次会议对村民委员会组织法予以修正，将村民委员会每届任期修改为五年。

　　为强化农村集体经济组织发展，制定农村集体经济组织法列入十三届全国人大常委会2022年度立法计划，陈锡文介绍说，草案即将提请2022年12月27日召开的十三届全国人大常委会第三十八次会议审议，涉三农领域法治建设的历史长卷即将抒写浓墨重彩的新一笔……

　　“壹引其纲，万目皆张。”瞄准保障好农产品供给安全、保护好农村生态屏障安全、传承好中国农村优秀传统文化目标，通过建立健全中国特色乡村振兴法律制度，明确坚持农业农村优先发展，明确坚持农民主体地位，明确坚持人与自然和谐共生，明确坚持改革创新与因地制宜，成功实现农村改革成果法律化，筑牢乡村全面振兴法治基石。

　　承载人民期待呼应发展需求

　　“法者，天下之准绳也。”立法为民，意味着法律必须承载人民期待、呼应发展需求。

　　民以食为天。习近平总书记指出，要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，坚持源头治理、标本兼治，按照最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责“四个最严”要求，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

　　2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议对食品安全法进行第二次修正。2022年9月，十三届全国人大常委会第三十六次会议全票通过新修订的农产品质量安全法，从生产环节到加工、消费环节，做好与食品安全法的衔接，实现农产品从田间地头到百姓餐桌的全过程监管。

　　人民有所呼，立法有所应。新冠肺炎疫情发生以来，2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议对动物防疫法实现第二次修订，进一步完善人畜共患病防控机制。继2018年10月十三届全国人大常委会第六次会议对野生动物保护法实现第三次修正之后，2022年9月十三届全国人大常委会第三十六次会议再次审议野生动物保护法修订草案，此次提请审议的野生动物保护法修订草案二次审议稿拟明确规定人工繁育野生动物实行分类分级管理。

　　见山望水寄乡愁，是人民群众对乡村振兴的重要期待。“绿水青山就是金山银山。”萌生于浙江安吉的“两山”理论，党的十八大以来成为引领我国走向绿色发展之路的基本国策。开启农业农村法治新征程，立法为乡村振兴塑形铸魂，必然要求贯彻落实习近平生态文明思想，兼顾经济发展和环境保护的双赢发展之路。

　　2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议对森林法进行修订，明确森林权属，加强产权保护。经过此次修订，森林资源保护管理制度得以完善。“森林权属”一章明确森林、林木、林地的权属，强调国家、集体和个人等不同主体的合法权益，集体林权制度改革的实践经验在法律中得到体现。

　　江河奔涌，法治扬帆。2020年12月，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过长江保护法，拉开十三届全国人大常委会针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护进行立法的创新性立法序幕。时至今日，这一立法创举包括已经出台的长江保护法、黄河保护法和黑土地保护法，以及已经提请十三届全国人大常委会审议的青藏高原生态保护法草案。这些法律的制定，不仅特色鲜明、亮点纷呈，而且成为健全满足人民群众日益增长的美好生活需要必备法律制度的具体实践。

　　无论是长江流域还是黄河流域的乡村振兴，在我国乡村振兴全局中均具有极为重要的地位。对比长江保护法和黄河保护法，中国人民大学农业与农村发展学院教授、乡村治理研究中心主任仝志辉一言以蔽之：长江保护法专章规定绿色发展，黄河保护法专章规定促进高质量发展。长江保护法、黄河保护法的制定，不仅是“两山”理论在大江大河保护开发利用上的法律写照和习近平生态文明思想的法治成果，而且势必会与乡村振兴促进法同频共振，为乡村全面振兴绘就法治底色。

　　浙江工业大学文化与法制研究中心主任石东坡教授自2005年以来一直致力于立法学研究。他的评价更加关注立法的创新：“黄河保护法继长江保护法之后，进一步探索和提升我国特定领域集成型立法的质量与水平，创造新范例，达到新高度。不拘泥于单一立法视角，破除保护或促进的单一立法理念，整合多维制度规范，具有鲜明的问题导向、跨域的效力指向和复合的功能取向。”

　　2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议通过湿地保护法、噪声污染防治法；2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议对草原法进行第三次修正；2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议对环境影响评价法进行第二次修正；2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议对大气污染防治法进行第二次修正，对防沙治沙法进行修正；2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议对海洋环境保护法进行第三次修正；2013年12月，十二届全国人大常委会第六次会议对渔业法进行第四次修正。

　　深化集体林权制度改革，推行草原森林河流湖泊湿地休养生息，实施长江流域重点水域“十年禁渔”，明确黄河流域强化农业节水增效，健全耕地休耕轮作制度，建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度等等，围绕坚持人与自然和谐共生、坚持以人民为中心的发展思想，十二届、十三届全国人大及其常委会接续不辍，履职尽责，以立法护佑“万家闾井俱安寝，千里农桑竟起耕”，庇护“鹰击长空，鱼翔浅底，万类霜天竞自由”……

　　“国之兴衰系于制，民之安乐皆由治。”改革和法治相辅相成、相伴相生。习近平总书记指出“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”。党的十八大以来，全国人大及其常委会积极适应农村改革和经济社会发展需要，坚持立法和改革决策相统一、相衔接，加强涉及农业农村农民有关法律的立改废释工作，交出一份耀眼的立法答卷。“法者，天下之公器也；变者，天下之公理也。”春秋代序，华章日新。回顾新时代修法改律这十年，农业、农村、农民无疑是受益立法良多的十年，这十年涉三农领域修法改律的立法显豁进步，成为建立健全中国特色乡村振兴法律制度体系、建立健全生态文明制度体系、建立健全满足人民群众日益增长的美好生活需要必备法律制度过程中尤为璀璨的一环。（李秀萍）