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海南省人大法制委员会关于公布《海南自由贸易港土地管理条例（草案征求意见稿）》征求意见的通知

　　《海南自由贸易港土地管理条例（草案）》已经省六届人大常委会第三十八次会议初次审议。为充分发扬民主，调动公民有序参与地方立法的积极性，经研究决定，将该法规草案征求意见稿通过海南人大网（http://www.hainanpc.net）全文向社会公布，广泛征求社会各方面意见，以便进一步修改。欢迎社会各界对该法规草案征求意见稿提出意见和建议。单位和个人的意见和建议可以直接通过网络提出，也可以书面形式寄送省人大常委会法制工作委员会。截止时间：2022年11月15日。邮编：570203，地址：海口市国兴大道69号海南广场，联系电话：65371157,电子邮箱：shfgc1605@163.com。

　　 海南省人大法制委员会

　　 2022年10月24日

　　关于《海南自由贸易港土地管理条例（草案征求意见稿）》的说明

　　一、修订的必要性

　　《海南经济特区土地管理条例》实施以来，对实施土地管理，保护和开发利用土地，保护耕地等起到了重要作用，促进了我省经济社会可持续发展。但是，随着海南自由贸易港建设深入推进，国家相关制度、政策相继出台，该条例已经不适应当前的新形势、新任务、新要求，迫切需要修改。

　　（一）贯彻习近平总书记关于土地管理重要指示批示精神的需要。习近平总书记多次作出重要指示批示，要求强化国土空间规划和用途管控；坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”和土地违法行为。这些重要论述的贯彻落实需要通过地方立法予以推动和实现。

　　（二）落实国家关于土地管理新要求、新举措的需要。民法典、土地管理法、海南自由贸易港法等法律法规相继出台，尤其是近年以来，党中央、国务院针对土地管理提出了系列要求，上位法规定和新要求、新举措等亟须通过地方立法进行细化和明确。

　　（三）总结提升土地管理有效、成熟实践作法的需要。近年以来，我省积极探索建立土地超市，解决规制以股权变相转让土地使用权难题，特别是推动国土空间智慧治理等，需要通过地方立法进行固化和提升。

　　二、主要修改内容

　　（一）落实海南自由贸易港法等要求。一是自然保护地建设中，可以国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换；二是国有建设用地使用权超期一年未竣工的，依法征收土地闲置费等，落实、落地海南自由贸易港建设土地管理的重要制度安排和政策要求。

　　（二）创新土地管理方式。一是建立国土空间规划、不动产登记、执法监督等全链条数字监管体系，推进土地全流程管理和国土空间规划智慧治理。二是确立“土地超市”制度，创新土地市场服务监督体系。三是实施机器赋码、一地一码、一码管地制度，明确专项规划合规性要求，强化国土空间规划唯一性。四是明确土地受让人不得通过股权结构变更等变相转让土地使用权，创新弥补涉地股权转让监管的制度缺失。五是设置耕地行政协议管护模式，丰富耕地“非粮化”管控手段。另外，还对宅基地有偿使用等进行创新性规定。

　　（三）积极衔接上位法。一是增加国土空间规划专章，构建国土空间规划编、审、调、督、用的国土空间规划体系。二是注重耕地规定、政策集成，重塑耕地保护制度体系。三是确定集体经营性建设用地入市和流转规则，为进一步激活农村土地资源提供制度保障。

　　此外，还规定了产业链供地、土地经营权抵押等内容。条例名称由《海南经济特区土地管理条例》修改为《海南自由贸易港土地管理条例》。

　　海南自由贸易港土地管理条例

　　（草案征求意见稿）

　　目 录

　　第一章 总 则

　　第二章 土地所有权、使用权和土地登记

　　第三章 国土空间规划

　　第四章 耕地保护

　　第五章 农用地转用与征收

　　第六章 国有土地使用权市场管理

　　第七章 集体所有土地使用权市场管理

　　第八章 监督检查

　　第九章 法律责任

　　第十章 附 则

　　第一章 总 则

　　第一条 为加强土地管理，保护土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，改善生态环境，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规，结合海南自由贸易港实际，制定本条例。

　　第二条 土地管理应当贯彻执行十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，科学规划，严格控制建设用地总量，落实土地用途管制制度，坚持绿色发展理念，加强生态保护和修复，推动节约集约用地，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为。

　　第三条 国有土地使用权可以依法出让、划拨、租赁、转让、承包、抵押和继承。

　　集体所有土地使用权可以依法出让、转让或者承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产，也可以依法由农村集体经济组织兴办企业，或者与他人联合举办企业，用于非农业建设。集体所有土地使用权可以依法抵押。

　　第四条 省和市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门统一负责本行政区域内土地管理和监督工作。

　　市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门可以在市辖区或者乡镇设立自然资源和规划派出机构，实行垂直管理，负责市辖区或者乡镇的土地管理工作。

　　省和市、县、自治县人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村宅基地改革和管理有关工作,做好耕地质量管理相关工作。

　　第五条 县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当加强土地管理数字化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，整合相关空间数据，实施机器赋码、一地一码、一码管地等制度，实现土地管理全流程数字化管理和国土空间智慧治理。

　　国土空间基础信息平台应当包括国土空间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用、国土空间生态修复、自然资源（不动产）登记、执法监督等内容。

　　县级以上人民政府应当依托国土空间基础信息平台开展国土空间规划动态监测评估预警和监管，实施规划和用地全过程管理。

　　县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当依托国土空间基础信息平台建立土地信息归集、发布查询、智能选址、政策指引和招商地图等功能为一体的土地超市，构建规范高效的土地市场服务监管体系。

　　县级以上人民政府自然资源和规划、发展改革、生态环境、住房和城乡建设、林业、农业农村等部门应当按照国土空间规划建立土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同。

　　第二章土地所有权、使用权和土地登记

　　第六条 实行土地登记发证制度。

　　流转期限为五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

　　第七条 省和市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门负责本行政区域内城乡地政、地籍的统一管理工作。

　　土地权属登记由土地所在地的市、县、自治县人民政府不动产登记机构依照不动产登记相关法律、法规办理。

　　第八条 土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府依照国家法律规定的权限组织调解，调解未达成协议的，按照分级负责的原则处理。

　　土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体情况处理决定其归属。

　　第三章 国土空间规划

　　第九条 海南自由贸易港按照国家和本省规定建立国土空间规划体系。国土空间规划包括总体规划、详细规划、相关专项规划。下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划；详细规划、相关专项规划应当服从总体规划；相关专项规划应当相互协同，并与详细规划相衔接。

　　经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

　　第十条 省国土空间总体规划由省人民政府组织编制，经省人民代表大会常务委员会审议后，报国务院批准。国家规定需报国务院批准的城市国土空间总体规划，由本级人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，由省人民政府审核并报批。其他市、县、自治县国土空间总体规划由本级人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，报省人民政府批准。乡镇国土空间总体规划的编制、报批，按国家和本省的有关规定办理。

　　城镇开发边界内的详细规划由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门组织编制，报本级人民政府批准。城镇开发边界外的乡村地区，由乡（镇）人民政府以一个或者几个行政村为单元，组织编制村庄规划作为详细规划，报上一级人民政府批准。法律、法规另有规定的，从其规定。

　　自然资源和规划主管部门负责编制的相关专项规划，报本级人民政府批准。涉及空间利用的其他专项规划，由相关主管部门组织编制，书面征得同级自然资源和规划主管部门同意后，报本级政府批准。专项规划与总体规划不一致的，相关部门应当进行修改。

　　重要规划控制区总体规划、详细规划的编制、审批按照本省有关规定办理。

　　第十一条 经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改;确需修改的，由规划编制机关组织修改，报有权限的批准机关批准。其中，国土空间总体规划确需修改的，应当符合下列情形之一：

　　（一）国家战略、重大政策调整；

　　（二）行政区划调整；

　　（三）国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及其他重大工程建设项目需要；

　　（四）不可预见的重大国防、军事、抢险救灾、疫情防控等建设项目需要；

　　（五）法律、法规规定或者省人民政府认定的其他情形。

　　国土空间详细规划、相关专项规划的修改，按照国家和本省有关规定执行。

　　第十二条 国土空间总体规划、详细规划编制、修改报送审批前，组织编制机关应当依法将国土空间规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。

　　经批准的前款国土空间规划应当及时公布，法律、法规规定不得公开的内容除外。

　　第十三条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理。没有新增建设用地计划指标的，不得批准农用地转用和未利用地转用。

　　省人民政府对土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。

　　县级以上人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

　　第四章 耕地保护

　　第十四条 各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。

　　省人民政府应当组织自然资源和规划、农业农村、统计等部门对市、县、自治县人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。考核结果作为领导干部考核、自然资源资产离任审计等的重要依据。

　　县级以上人民政府应当建立耕地保护网格化监管机制，实现耕地保护责任全覆盖；确保本行政区域内耕地总量不减少，质量不降低；采取措施防止耕地闲置、荒芜。

　　第十五条 严格控制各项建设占用耕地。建设项目能利用荒地、劣地的，不得占用耕地；能利用现有建设用地的，不得新增建设用地。

　　经依法批准的非农业建设占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当依法缴纳耕地开垦费用于开垦新的耕地。

　　省人民政府自然资源和规划主管部门建立补充耕地指标统筹调剂机制。市、县、自治县人民政府未落实耕地保护年度责任目标任务、年度耕地垦造任务的，省人民政府可以核减其下一年度农用地转用计划指标。

　　耕地开垦费、补充耕地指标调剂的相关费用，应当作为建设用地成本列入建设项目总投资，并及时足额缴纳或者兑付。

　　第十六条 经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自变更。经依法批准占用永久基本农田的，应当按照永久基本农田数量不减少、质量不降低的要求进行补划，并按照法定程序修改相应的国土空间规划；缴纳耕地开垦费的，占用单位应当按照当地耕地占用费最高标准的两倍执行。

　　市、县、自治县人民政府应当根据国家和本省有关要求，将永久基本农田范围以外一定数量的优质耕地划为永久基本农田储备区，作为补划永久基本农田的后备资源库。对永久基本农田储备区应当加强管理，保证耕地质量不降低。

　　第十七条 禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

　　对耕地转为林地、草地、园地等其它农用地及农业设施建设用地的，市、县、自治县人民政府负责编制方案，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，落实耕地保有量任务。

　　第十八条 开垦耕地应当制定耕地开垦方案，报请市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门批准。

　　新开垦的耕地由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门会同同级农业农村主管部门验收，并在验收结束后七个工作日内报省人民政府自然资源和规划主管部门备案。经验收合格的新开垦耕地，由市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。

　　市、县、自治县人民政府应当加强新开垦耕地的后期管护，制定实施方案，明确管护职责、措施、标准等要求，压实项目实施主体、乡(镇)、村及土地承包经营者的管护责任。

　　第十九条 土地复垦实行"谁破坏、谁复垦"的原则。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人不能自行复垦的，应当按有关规定交纳土地复垦费，由土地所在市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门统一组织复垦。

　　第二十条 省和市、县、自治县人民政府收取的新增建设用地有偿使用费留成部分、土地闲置费、耕地开垦费统一按规定缴入财政国库，相关支出按规定统筹安排。

　　第二十一条 实行耕地保护激励性补偿。

　　市、县、自治县人民政府人民政府可以建立耕地保护激励机制，对承担耕地和永久基本农田保护任务的集体经济组织、农户等主体予以奖补。

　　第二十二条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

　　土地承包经营权人可以采取转包、出租、入股等方式进行土地经营权流转，以及代耕代种、联耕联种及托管等方式，恢复闲置、荒芜耕地耕种。

　　乡镇人民政府、街道办事处可以根据耕地性质、现状等情况与通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地经营权的承包方签订投资种植协议，对政府相关投入、承包方亩均产出以及撂荒耕地违约金责任等作出约定。

　　第二十三条 县级以上人民政府应当加强国土空间生态保护和修复，建立健全生态保护补偿制度，推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。

　　县级以上人民政府应当按照国土空间规划组织实施土地整治和生态修复，优化城乡生产、生活、生态空间，保护和改善生态环境。对社会投资主体从事生态和保护修复工作的，可以按照“谁修复、谁受益”的原则，通过依法赋予一定期限的自然资源资产使用权等方式予以激励。

　　因自然灾害造成耕地损毁的，市、县、自治县人民政府应当及时组织耕地复垦或者修复。

　　第五章 农用地转用与土地征收

　　第二十四条 非农业建设涉及农用地转用、土地征收的，由市、县、自治县人民政府拟定方案，向省人民政府自然资源和规划主管部门提出申请，经省人民政府自然资源和规划主管部门审核后，按国家有关规定报请批准。

　　未利用地转为建设用地的，报省人民政府批准。

　　农业综合开发用地中的非农业建设项目占用的土地按建设用地报请批准。

　　第二十五条 征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征收由省人民政府自然资源和规划主管部门组织实施。

　　第二十六条 征收农村集体土地的程序、补偿安置标准和方式等，按照《中华人民共和国土地管理法》及《海南自由贸易港征收征用条例》执行。

　　第六章 国有土地使用权市场管理

　　第一节 国有土地供应

　　第二十七条 国有土地使用权出让、划拨、租赁，应当以宗地为单位，坚持以项目带土地的原则，且符合下列条件：

　　（一）符合省和市、县、自治县国土空间规划以及土地利用年度计划；

　　（二）土地权属清晰；

　　（三）没有法律纠纷；

　　（四）土地征收补偿安置落实到位；

　　（五）出让、划拨的国有土地地块位置、使用性质、容积率、绿地率、建筑密度等规划条件明确；

　　（六）具备动工开发所必须的其他基本条件。

　　国有土地使用权出让年限按照国家有关规定执行；租赁年限由合同约定，但最长不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。

　　第二十八条 国有建设用地使用权出让的应当纳入土地超市，并进入政府公共资源交易平台进行供应。国家和本省另有规定的，从其规定。具体办法由省人民政府制定。

　　集体经营性建设用地依法出让、出租等的按照前款规定执行。

　　第二十九条 国有土地使用权划拨、出让、租赁用于非农业建设的，由市、县、自治县人民政府批准。

　　国有土地使用权出让、承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由市、县、自治县人民政府批准。但依法应当由国务院批准的除外。

　　第三十条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门批准。

　　第三十一条 省人民政府自然资源和规划主管部门应当会同有关主管部门按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，区别产业和项目功能，确定和调整各类项目建设用地标准，报省人民政府批准后公布执行。

　　市、县、自治县人民政府应当根据各类项目建设用地标准进行用地审批。

　　第三十二条 鼓励合理利用地下空间，统筹地上地下开发利用，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用。

　　开发利用地下空间，应当符合国土空间规划要求，依法取得地下空间建设用地使用权。使用权的取得方式和使用年限，参照建设用地使用权相关规定执行。

　　地下空间建设用地使用权和地下建（构）筑物应当依据不动产登记的法律、法规的规定依法登记。

　　第三十三条 建设使用土地应当优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。

　　鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

　　第三十四条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门根据本地区国民经济和社会发展计划、产业政策、省和市、县、自治县国土空间规划、土地利用年度计划和土地市场状况，编制国有土地使用权供应计划，报经本级人民政府批准后，在省人民政府自然资源和规划主管部门指定的媒介上公布。

　　需要使用土地的单位和个人可以在公布的时限内向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提出意向用地申请。

　　第三十五条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当按照国有土地使用权供应计划，会同有关部门拟定土地供应方案，报本级人民政府批准后组织实施。

　　土地供应方案应当包括拟出让、租赁地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地方式、供地时间等。

　　第三十六条 工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一地块有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式出让。

　　以招标、拍卖、挂牌方式出让、租赁国有土地使用权的，应当在省人民政府自然资源和规划主管部门指定的媒介上发布公告，公布拟出让、租赁地块的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。

　　第三十七条 市、县、自治县人民政府可以采取弹性年期、先租后让、租让结合、招挂结合等方式供应土地。

　　市、县、自治县人民政府供应混合用地可以按照主导用途对应的用地性质实行差别化的方式供应土地。

　　市、县、自治县人民政府对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应。

　　土地供应的具体办法由省人民政府另行制定。

　　第三十八条 实行基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准公示制度。市、县、自治县各类用地的基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准由市、县、自治县人民政府组织测算，经省人民政府自然资源和规划主管部门审核并报省人民政府批准后，由省人民政府公布执行，并定期调整。

　　出让、租赁土地使用权的价格不得低于公布的国有土地供应最低价标准。

　　出让、租赁土地使用权，应当委托有资质的土地评估机构对土地使用权价格进行评估，土地估价报告应当报省人民政府自然资源和规划主管部门备案。未经价格评估、备案的土地使用权，不得出让、租赁。

　　以招标、拍卖、挂牌方式出让、租赁土地使用权的底价或者以协议方式出让、租赁土地使用权的价格，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门根据土地估价结果和产业政策等因素确定。

　　出让、租赁土地使用权的结果应当在省人民政府自然资源和规划主管部门指定的媒介上公布。

　　第三十九条 土地使用权受让人、承租人应当从出让、租赁合同生效之日起十日内支付土地使用权出让金、当年的租金总额的百分之十作为定金，出让金和当年的租金余额应当在九十日内付清。逾期未付清出让金、租金的，从逾期之日起每日加收未付部分千分之一的违约金，逾期达九十日仍未付清的，自然资源和规划主管部门有权解除合同，追缴违约金或者不予退回定金，限期拆除地上建筑物和附着物，并可以请求赔偿。

　　自然资源和规划主管部门未按合同约定期限提供土地使用权的，从逾期之日起每日按照已收取土地使用权出让金、租金总额千分之一支付违约金；逾期达九十日仍未提供土地使用权的，受让人、承租人有权解除合同，要求支付违约金或者要求双倍返还定金，并可以请求赔偿。

　　第四十条 国有土地使用权受让人、承租人从出让、租赁合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额百分之二十五的，由市、县、自治县人民政府无偿收回土地使用权。法律、法规另有规定的，从其规定。

　　第四十一条 非农业建设闲置土地由县级以上人民政府按下列标准征收土地闲置费：

　　（一）以出让方式取得土地使用权，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发的，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，按土地使用权出让金百分之二十征收。

　　（二）以租赁方式取得土地使用权，超过租赁合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发的，按当年的租金百分之二十至百分之五十征收；

　　（三）已经办理征地划拨审批手续的非农业建设项目，占用耕地一年以上未动工开发建设的，按该地块标定地价的百分之五至百分之二十征收。

　　以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的，按照《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》的规定征收土地闲置费。

　　第四十二条 国有土地使用权出让、租赁期限届满，除住宅建设用地使用权自动续期外，其他国有土地使用权需要续期的，土地使用者应当在期满前一年提出申请，经批准后重新签订出让、租赁合同，按当时地价标准支付土地使用权出让金、租金。土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由市、县、自治县人民政府无偿收回。

　　国有土地使用权受让人、承租人对原受让、租赁的土地使用权享有优先受让、租赁权。

　　第四十三条 国有土地不得承包用于非农业建设。承包期限届满，承包人对原承包的土地享有优先承包权，承包合同到期后未续期的，由发包方收回承包土地，地上附着物按照承包合同约定处理，没有约定的，归发包方所有。

　　第四十四条 土地使用权受让人、承租人应当按照合同约定的用途使用土地；需要改变用途的，必须经市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门同意后，报市、县、自治县人民政府批准。市、县、自治县人民政府批准改变土地用途的，应当符合国家和本省的有关规定。

　　第四十五条 土地使用权人应当按照土地出让合同或者用地批准文件规定的条件进行土地开发利用，不得擅自改变容积率，确需改变的，应当依法报经市、县、自治县人民政府批准。市、县、自治县人民政府批准改变土地容积率的，应当符合国家和本省的有关规定。

　　经批准调整容积率的，土地使用权人应当与自然资源和规划主管部门签订变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，并依法补缴土地使用权出让金。

　　第四十六条 经省人民政府批准，可以将不符合省和市、县、自治县国土空间规划或者零星分散的国有存量建设用地，与规划为建设用地的农用地进行置换。

　　按照省和市、县、自治县以及乡镇国土空间规划的要求，农村住宅向中心村和集镇集中，或者乡镇企业向工业小区集中，确需占用永久基本农田以外的土地的，经市、县、自治县人民政府批准，可以与腾出来的旧址土地进行置换。

　　自然保护地体系建设需要使用移民迁出所腾挪的建设用地的，可以在自愿有偿并落实拆迁补偿安置的基础上，以国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换。

　　土地置换的具体办法由省人民政府制定。

　　第二节 国有土地使用权交易

　　第四十七条 以出让方式取得的土地使用权可以依法转让、入股、出租、抵押、继承。

　　以租赁方式取得的承租土地使用权，在土地使用者按规定支付租金，并按合同约定完成开发建设后，经市、县、自治县人民政府批准，可转租或者依法抵押。

　　国有土地使用权转让、出租、转包、入股、抵押的，当事人应当签订合同。转让、转租、转包、入股、抵押合同不得违反出让、租赁、承包合同的约定。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县、自治县人民政府有优先收购权。

　　地上建筑物、其他附着物与土地使用权应当同时出让、转让、抵押。地上建筑物、其他附着物转让需办理产权转移登记手续的，必须持有该建筑物、附着物所涉及的土地使用权和其他产权证书。

　　第四十八条 土地使用权依法继承的，申请人应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及被继承人的亲属关系材料等，也可以持有公证机构出具的土地使用权继承公证书或者司法机关生效的法律文书，到市、县、自治县人民政府不动产登记机构办理不动产转移登记。

　　分割作为遗产的土地使用权，应当有利于生产和生活，不得损害该幅土地使用权的效用；不宜分割的土地使用权，可以采用折价、适当补偿或者共有等方式处理。

　　第四十九条 土地使用权依法抵押的，抵押人和抵押权人应当签订土地使用权抵押合同。

　　土地使用权人将已出租的土地使用权抵押时，原租赁合同继续有效。

　　第五十条 有下列情形之一的，土地使用权不得转让、出租：

　　（一）未持有合法不动产权属证书及其他产权证书的；

　　（二）未依照土地使用权出让合同约定的期限和条件投资开发的；

　　（三）县级以上人民政府依法决定收回的；

　　（四）土地使用权有争议的；

　　（五）未征得土地使用权共有人同意的；

　　（六）司法机关和行政机关依法裁定、决定或者以其他形式限制土地使用权转让、出租的；

　　（七）法律、法规规定禁止转让、出租的其他情形的。

　　第五十一条 国有土地使用权转让、抵押、入股或者企业改制、改组，涉及国有土地使用权变更流转的，当事人应当委托土地评估机构对土地使用权价格进行评估。土地估价报告应当报县级以上人民政府自然资源和规划主管部门备案。

　　以国有划拨土地使用权作为出资条件与他人联合举办企业、入股或者企业改制、改组，涉及国有划拨土地使用权流转的，应当拟定国有划拨土地使用权处置方案，经市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门审核后，报同级人民政府批准，并依照国有资产管理的相关规定办理审批手续。

　　第三节 划拨土地使用权交易

　　第五十二条 划拨土地使用权报市、县、自治县人民政府批准后，可以转让、承包、出租、抵押、作价出资、授权经营或者与他人联合举办企业，并办理土地登记手续。但依法应当收回的除外。法律、法规另有规定的从其规定。

　　划拨土地使用权不得承包用于非农业建设。

　　第五十三条 划拨土地使用权转让、出租、抵押或者与他人联合举办企业的，应当同时具备下列条件：

　　（一）已依法办理土地使用权登记手续，取得不动产权属证书；

　　（二）须征得土地及地上建筑物等产权共有人的同意。

　　第五十四条 划拨土地使用权转让的，由受让方与市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，并按该宗地经确认的评估价格百分之四十补交土地使用权出让金；划拨土地使用权租赁，租赁方应当按经确认的租金的百分之四十向县级以上人民政府交纳土地收益。

　　以划拨土地使用权与他人联合举办企业的，以经评估确认的土地入股额依照前款规定的比例补交土地使用权出让金。

　　划拨土地使用权转让符合《划拨用地目录》的，可以不补交土地使用权出让金，办理转移登记手续。

　　划拨土地使用权人经市、县、自治县人民政府批准，并按经确认的评估价格百分之四十补交土地使用权出让金后，可以办理土地使用权出让手续。

　　第五十五条 以划拨土地使用权设定抵押权的，因债务清偿或者其他原因终止抵押关系时，办理注销登记后可以保留划拨土地使用权性质；抵押人债务到期未能偿还或者在抵押合同期间宣告解散、破产，依法处分已抵押的划拨土地使用权的，应当从所得价款中按经确认的评估价格百分之四十补交土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿，并由取得土地使用权的单位或者个人与市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门签订出让合同，依照法定程序报请批准。

　　第五十六条 企业公司制改造、组建企业集团、股份制改组、租赁经营以及企业出售、兼并、合并、破产等涉及划拨土地使用权变更、流转的，应当在办理土地使用权处置审批手续后，方能办理变更登记手续。

　　第五十七条 国有划拨农用地不得擅自改变用途用于非农业建设，确需转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续，由市、县、自治县人民政府收回国有土地使用权，并按规定供应土地。省人民政府对农垦国有划拨农用地转为建设用地另有规定的，适用其规定。

　　第七章 集体所有土地使用权市场管理

　　第五十八条 集体所有土地使用权出让、对外承包或者与他人联合举办企业等，应当有利于稳定家庭承包经营体制，并留足农村集体经济组织成员生产、生活用地。

　　第五十九条 集体所有土地使用权出让或者与他人联合举办企业用于农业开发的，由农村集体经济组织向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提出书面申请，经市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门审查后，报市、县、自治县人民政府依法办理。

　　集体所有土地对外承包经营的，应当报乡镇人民政府批准。

　　在符合省和市、县、自治县国土空间规划和国家及本省有关产业政策的前提下，依法取得的集体所有建设用地使用权，可以联营、作价入股以及其他方式进行流转，具体办法由省人民政府制定。

　　第六十条 投入开发资金未达到合同约定标准的，集体所有土地使用权不得转让、入股、出租、转包。

　　依法登记的土地经营权可以依法抵押，办理抵押登记手续。

　　集体所有土地使用权转让、入股、出租的，必须签订合同，办理变更登记手续。

　　第六十一条 集体所有土地使用权出让、对外承包或者与他人联合举办企业的，应当依照合同约定的用途使用土地。转让、出租、转包后不得改变土地用途。需要改变用途的，应当报请市、县、自治县人民政府批准。

　　第六十二条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经市、县、自治县人民政府批准，可以收回土地使用权：

　　（一）集体所有土地使用权出让合同期限届满；

　　（二）用地单位未按批准的用途使用土地。

　　第六十三条 国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

　　通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

　　农村集体经济组织可以委托土地储备机构承担集体经营性建设用地的前期开发、管护和交易等工作。

　　第六十四条 乡镇企业、乡（镇）村公共基础设施、公益事业等乡（镇）村建设需要使用集体所有土地的，报请市、县、自治县人民政府批准，其中涉及农用地转为建设用地的，应当按照规定权限办理农用地转用审批手续。

　　第六十五条 农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过一百七十五平方米，具体标准由市、县、自治县人民政府规定，报省人民政府批准后执行。

　　通过合法方式占有宅基地并建成房屋，但不符合前款规定的，市、县、自治县人民政府可以实行宅基地有偿使用。有偿使用费由村集体经济组织收取，有偿使用费的收取范围、标准由市、县、自治县人民政府确定。

　　第八章 监督检查

　　第六十六条 县级以上人民政府应当加强用地审查报批信息化建设，逐步推行网上申报和审批，并对审批事项的受理、办理、办结情况实行网络全程监控。

　　县级以上人民政府应当将土地审批事项范围、条件、申请材料目录、示范文本、程序、期限、审批结果、投诉方式等在政府门户网站公示，接受公众查询和监督。但涉及国家秘密的信息除外。

　　第六十七条 自然资源和规划主管部门应当建立内部会审和重大事项集体决策制度，明确内部审批职责权限，规范土地审批工作程序，健全内部监督制度，加强对土地审批实施情况的监督。

　　第六十八条 县级以上人民政府应当加强对土地监督管理工作的领导，建立和完善土地违法行为查处协调机制。

　　县级以上人民政府自然资源和规划主管部门负责土地执法工作，依法查处土地违法行为。

　　县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规、规章的行为进行监督检查，适用本条例关于自然资源和规划主管部门监督检查的规定。

　　县级以上人民政府发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设等部门应当按照各自职责协同做好查处土地违法行为的相关工作。

　　第六十九条 县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当依法对下列事项进行监督检查，并依法公开监督检查情况和处理结果：

　　（一）省和市、县、自治县国土空间规划的编制、审批、实施、修改和土地利用年度计划执行情况；

　　（二）耕地开垦、占补平衡和保护情况；

　　（三）农用地转用、土地征收情况；

　　（四）国有土地使用权划拨、出让、租赁、承包及土地使用权流转等情况；

　　（五）农民集体所有土地用于非农业建设情况；

　　（六）土地有偿使用费和耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费等有关费用的收缴、使用情况；

　　（七）土地权属变更和登记发证情况；

　　（八）盘活存量土地情况；

　　（九）依法应当监督检查的其他事项。

　　第七十条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格，取得行政执法证件后，方可从事土地管理监督检查工作。

　　土地监督检查人员执行监督检查公务时，应当向被监督检查单位和个人出示土地监督检查证件。

　　第七十一条 自然资源和规划主管部门在依法履行监督检查职责、查处土地违法行为时，除采取《中华人民共和国土地管理法》规定的措施外，还可以采取下列措施：

　　（一）询问违法案件当事人、嫌疑人和证人；

　　（二）进入被检查单位或者个人涉嫌土地违法的现场进行拍照、摄像；

　　（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；

　　（四）停止办理涉嫌违法用地的审批；

　　（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

　　（六）对可能灭失或者以后难以取得的与违法案件相关的书证、物证及其它证据进行先行登记保存。

　　第七十二条 省人民政府自然资源和规划主管部门发现市、县、自治县人民政府或自然资源和规划主管部门非法批准用地的，应当责令市、县、自治县人民政府或自然资源和规划主管部门限期改正，市、县、自治县人民政府或自然资源和规划主管部门逾期不改正的，由上级机关依法追究相关责任人的责任。

　　第七十三条 自然资源和规划主管部门在履行监督检查职责时，可以提请监察机关、银行、审计、税务等单位予以协作，有关部门应当予以配合。

　　第七十四条 自然资源和规划主管部门应当建立举报投诉制度，在办公场所及相关网站公布举报投诉的电话号码、通信地址或者电子邮件信箱，及时受理公民、法人和其他组织对土地违法行为的举报和投诉，并依法查处违法行为。

　　第七十五条 县级以上自然资源和规划、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应当加强对涉地股权转让的联合监管。

　　未满足土地出让合同约定转让条件的，受让人不得通过擅自变更出资比例、股权结构、实际控制人等方式变相转让建设用地使用权；确需改变的，应当事先经市、县、自治县人民政府同意后方可实施，并签订出让补充合同。受让人擅自改变的，市、县、自治县人民政府可以按照合同约定采取限期整改、纳入信用监管、缴纳违约金、解除合同收回土地等方式处置。

　　第九章法律责任

　　第七十六条 违反本条例规定，有下列行为之一的，批准文件无效；已办理土地登记手续的，由市、县、自治县人民政府依法收回非法批准使用的土地，由市、县、自治县人民政府不动产登记机构注销土地登记，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准用地的；

　　（二）不按照省和市、县、自治县国土空间规划确定的用途批准用地，或者未依法批准擅自改变省和市、县、自治县国土空间规划后批准用地的；

　　（三）没有土地利用计划指标擅自批准用地，或者没有新增建设用地指标擅自批准农用地和未利用地转为建设用地的；

　　（四）超越权限或者违反法定程序批准征地、农用地转用、未利用地转用和土地使用权出让、租赁、承包的；

　　（五）未按规定落实社会保障费用而批准征地，未按照法律、法规规定的标准支付征地补偿费或者未全额支付征地补偿费而办理供地手续的；

　　（六）违反本条例第三十一条规定的项目建设用地标准进行用地审批的；

　　（七）超越权限或者违反法定条件、程序非法进行土地登记的；

　　（八）化整为零审批土地的；

　　（九）在办理农用地转用或者土地征收申报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假行为的。

　　前款所列非法批准登记土地行为对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　第七十七条 国有土地使用权出让、租赁、承包，有下列行为之一的，合同无效；已办理土地登记手续的，由市、县、自治县人民政府依法收回非法使用的土地，由市、县、自治县人民政府不动产登记机构注销土地登记，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）应当采取出让方式而采用划拨方式的；

　　（二）应当采取招标拍卖挂牌方式而采取协议方式的；

　　（三）在招标拍卖挂牌过程中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

　　（四）低于国有土地供应最低价标准的；

　　（五）国有土地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的。

　　第七十八条 有下列情形之一的，按非法占地处理，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令退还非法占用的土地，对违反省和市、县、自治县国土空间规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合省和市、县、自治县国土空间规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米一百元以上一千元以下的罚款：

　　（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；

　　（二）超过批准用地数量或者用地界限占用土地的；

　　（三）土地使用权被依法收回，有关当事人拒不交还土地的；

　　（四）临时使用土地期满，逾期不归还又不办理续用手续的。

　　非法占用建设用地、未利用地的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令退还非法占用的土地，可以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款。

　　第七十九条 有下列行为之一的，其有关协议、合同、文件、图纸无效，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门没收违法所得，对违反省和市、县、自治县国土空间规划擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，符合省和市、县、自治县国土空间规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处违法所得百分之十以上百分之五十以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未经依法批准擅自出让、转让、租赁、承包、抵押土地使用权的；

　　（二）以联营、合作、合资等名义倒卖土地批准文件和用地图纸的；

　　（三）农村集体经济组织将不属于本集体经济组织所有的土地出让、对外承包或者与他人联合举办企业的；

　　（四）法律、法规规定禁止的其他形式非法转让土地的。

　　第八十条 国有土地使用者未经批准，擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处以非法占用土地每平方米一百元以上五百元以下罚款，逾期拒不改正的，由市、县、自治县人民政府收回土地使用权。

　　第八十一条 集体所有土地使用权出让或者对外承包，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，由县级以上人民政府自然资源和规划、林业和农业农村主管部门根据各自的职责，依法处理。已办理土地登记手续的，由市、县、自治县人民政府不动产登记机构注销土地登记。

　　第八十二条 擅自将集体所有土地使用权出让、转让、出租或者承包用于非农业建设的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得百分之十以上百分之三十以下的罚款。

　　第八十三条 违反本条例规定毁坏生态公益林地，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门、林业主管部门责令限期改正或者治理，可以按有关规定并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第八十四条 以克扣、挪用、截留等手段非法占用征地补偿费或者土地出让、承包收入等有关费用的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令退赔，对主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；集体侵占、私分和个人非法占用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第八十五条 自然资源和规划主管部门及其工作人员有下列行为之一，由所在单位或者监察机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）对符合规定的用地申请，无正当理由不予受理或者超过规定期限未予办理的；

　　（二）发现土地违法行为或者接到对土地违法行为的举报后不制止、不依法查处的；

　　（三）未依法实施行政处罚或者采取行政强制措施的；

　　（四）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

　　第八十六条 违反土地管理法律、法规，阻挠国家征收土地的，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理。

　　第八十七条 违反本条例的行为，本条例未作处罚规定的，依照有关法律、法规处理。

　　第八十八条 被处罚单位或者个人对处罚决定不服的，可以依法申请复议或者向人民法院起诉；逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

　　第十章附 则

　　第八十九条 海南省行政区域内非本自由贸易港的土地管理参照本条例执行。

　　第九十条 本条例具体应用的问题由省人民政府解释。

　　第九十一条 本条例自 年 月 日起施行，《海南经济特区土地管理条例》同时废止。