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喜迎二十大 | 立法加强人大备案审查 让规范性文件更“规范”

　　7 月 29 日，省十三届人大常委会第三十四次会议审议通过《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，自 2022 年 10 月 1 日起施行。通过建章立制，让备案审查工作制度化，让规范性文件更”规范”，将使贵州的备案审查工作进入提质增效阶段。

　　人大备案审查制度，对维护国家法制统一、确保地方立法质量及规范意义重大，亦为现实所需。7 月 29 日， 省十三届人大常委会第三十四次会议审议通过《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称《条例》)，自 2022 年 10 月 1 日起施行 。

　　近年来，我省深入推进备案审查制度和能力建设，2021 年 11 月 11 日， 省人大常委会主任会议审议通过《 贵州省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》，将省监察委、省法院、省检察院制定的指导、规范监察、审判、检察工作的规范性文件纳入常委会备案审查范围 ，实现备案审查全覆盖。通过建章立制，让备案审查工作制度化，让规范性文件更“规范”，促进贵州的备案审查工作进入提质增效阶段。

　　制定《条例》，让备案审查工作制度化

　　“健全规范性文件备案审查制度，加强备案审查能力建设，为全省各级人大常委会规范开展备案审查工作提供法规依据，进一步提升我省备案审查工作的法制化、规范化水平，制定条例是必要的。" 3 月 29 日，省 人大常委会秘书长李三旗在省十三届人大常委会第三十一次会议上作《 贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案 )》[ 以下简称《条例(草案 )》]说明时表示 。

　　宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，就是对行政法规、地方性法规 、司法解释开展备案审查 。按照“有件必备、有备必审、有错必纠"的原则，各种规范性文件出台时须同步向人大报备， 由人大负责对红头文件 ”体检"、纠错 。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对规范性文件备案审查工作作出决策部署 。党的十九大报告进一步提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。

　　2019 年 12 月 16 日，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，全面规范了备案审查工作。全国人大常委会近年来不断加大备案审查工作力度，对地方各级人大常委会备案审查工作提出了更高标准和要求。

　　为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会的有关要求，经过多年探索和实践，我省备案审查工作形成的一些行之有效的制度和工作机制，有必要进一步总结上升为法规规范，以更好地指导实践。

　　《条例》三审，确保合宪合法

　　对规范性文件的备案审查，能够确保“红头文件”合宪合法且“互不打架” 。

　　为进一步做好《条例》的起草、修改和审议工作，2021 年，按照省人大常委会立法计划调研项目安排，常委会法工委制定了《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》起草工作方案，成立起草工作专班，先后赴甘肃 、广东等省并到省内多个市( 州 )开展调研。今年年初， 《 条例》正式列入2022 年立法计划审议项目。

　　3 月 21 日， 省十三届 人大常委会第九十六次主任会议研究决定将《条例(草案 )》提请第三十一次常委会会议审议。

　　“备案审查制度是中国特色的立法监督制度。全国人大高度重视备案审查工作，推动地方人大实现备案审查全覆盖，对《条例(草案 )》提三点建议：一是明确备案审查的范围。二是预留备案审查的空间。要给乡镇人大及地方人大留足备案审查的空间。三是备案审查队伍建设的表述不能模糊，为地方人大加强备案审查队伍建设提供参考依据 。”

　　“《条例(草案 )》是一个开创性的条例。提五点建议：一是规范性文件的合理性审查是否应该纳入要斟酌;二是党群部门的规范性文件是否纳入备案审查的范围应考虑;三是将加强备案审查机构人员建设的内容明确;四是要建立备案审查联网平台和依靠群众审查的平台;五是增加法律责任的内容，比如不公布、不报备、不整改行为要有法律约束 。”

　　一审期间， 委员们就法律文本的条例结构、规范对象、职能界定、主体责任、法律责任等进行了深入推敲 。

　　“修改得很好。特别是增加‘县级以上人民政府办公厅(室)发布的具备规范性文件属性的文件，应当报送本级人大常委会备案’;第十二、十三、十四条删去‘县级以上人大常委会’。这两处修改，扩大了备案审查的层级和范围，对促进依法行政大有好处。建议将没有按法律法规程序、应该听证未听证、应该公开未公开等存在程序违法的，纳入备案审查范围……" 5 月 25 日， 省第十三届人大常委会第三十二次会议对《条例(草案 )》进行二审。委员们建议按照“科学立法、依法立法 、民主立法”的 要求， 高质量推动立法工作。

　　“省十三届人大常委会第三十二次会议后，法工委赴铜仁市开展专题调研，听取各方面提出的修改意见，组织常委会立法专家深入调研，听取相关意见建议。法制委员会认为，《 条例(草案 )二次审议修改稿》的内容符合有关法律、法规的规定 ， 符合我省实际，文本比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。" 7 月 27 日， 省十三届人大常委会第三十四次会议上，省人大法制委员会副主任委员麻晓芳在作审议结果的报告时表示 。

　　良法是善治的前提，立法质量直接关系到法治质量。从一审到三审， 凝聚了委员们的集思广益和相关部门更多次数、更高质量的调研和论证。

　　《条例》出台，增强备案审查制度刚性

　　对“红头文件” 进行严格 ”体检"， 最有效的方式就是备案审查。经过三次审议出台的《条例》共六章三十九条 ，主要从备案、审查、处理、反馈与报告等方面作具体规定。

　　《条例》明确规定，所称规范性文件，是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具 有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。对实践中容易混淆的内部工作制度、人事任免和表彰、向上级机关请示、报告等不具有普遍约束力、反复适用性的文件，不属于本条例所称的规范性文件 。

　　按照党中央和全国人大常委会关于规范性文件备案”全覆盖”和“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围"的要求，《条例》扩大备案审查范围，明确规定将监察委员会、法院、检察院制定的规范性文件纳入我省各级人大常委会的备案审查范圃。

　　为统一审查标准，《 条例》明确、细化、统一了对规范性文件进行审查的标准。例如，明确县级以上人大常委会对规范性文件进行审查研究，发现规范性文件违背法律、法规规定应当提出意见的情形：对只能制定法律的事项作出规定;未经授权，对只能制定行政法规 、地方性法规的事项作出规定 ;超越法定权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任;违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，或者对法律、法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费违法作出调整或者改变;与法律、法规的规定明显不一致，或者与法律、法规的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律、法规的规定;与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等规范性文件相抵触;违反授权决定，超出授权范围;未按照规定征求意见、评估论证、听证或者违背其他法定程序;其他违背法律、法规规定的情形。

　　完善审查纠错机制。《条例》规定了三种纠错方式。一是备案审查工作机构会同相关专门委员会提出意见，与规范性文件的制定机关沟通，建议制定机关修改或者废止;二是制定机关不自行修改或者废止的，备案审查工作机构、专门委员会、常委会其他工作机构可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送书面处理意见;三是制定机关仍不修改或者废止的，备案审查工作机构、专门委员会、常委会其他工作机构应当向主任会议提出予以撤销的议案或者建议， 由主任会议决定提请常委会审议，常委会经审议后作出是否撤销的决定。(作者：人大论坛融媒体记者 刘瑶)