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开门问民意，如何“问”得准？江苏深度探寻更优解

　　这几天，今年新成立的江苏省人大常委会办公厅民意征集处，正在整理群众对《江苏省物业管理条例》实施情况的意见。此次征得意见建议达两万余条。

　　在全国省级人大层面率先成立专职民意征集机构，是这两年江苏改进民意征集工作的缩影。从以往将法规全文放在官网坐等群众来提意见，到主动扩大征集面、优化调研方法、强化意见反馈，持续改进的征集能让民意更畅达吗？

　　从等民意上门到主动投放

　　征集对省物业管理条例实施情况的意见建议，是省人大常委会办公厅民意征集处成立以来的第4个民意征集项目，4个项目关注度持续走高。“总点击关注大概60000多人，参与调查问卷15900多人，征集到文字性意见建议26400多条。建议以前相对泛泛，通过改进征集形式，意见相对具体，深度也有提升。”民意征集处处长杨晓东说。

　　杨晓东经手的上一个项目《江苏省养老服务条例（修订草案稿）》获得文字意见建议2026条。与之相对，以往法规也放在人大官网开门征集，普遍只能征得寥寥数十条意见。这并非个例，常州市司法局地方立法处处长岳林云就坦言，当地民意征集点布到基层，但老百姓参与热情不高。去年淮安立法项目有十多个，各种渠道收到两三百条意见，但社会面反应平平。住宅专项维修资金使用牵涉家家户户，一条意见也没征集到。淮安市司法局立法处副处长李文涛曾就此询问一些小区业委会主任，有人表示没有意识到这项立法的重要，法规名称《建筑物及其附属设施维修资金管理办法》也过于专业。扬州市司法局立法处处长张颖说，当地立法起草阶段向社会征求意见“多的时候收到四五条，少的仅有两三条。”

　　“你如果不主动去征集的话，靠群众主动提交的太少。”杨晓东和同事们现在会圈定重点人群设法定点投送。省养老服务条例修订时，考虑到老人上网少，民意征集办从全省千余家养老机构中每个设区市抽取10家征集意见，并委托他们向老人投放问卷。“总共投送了128家。每个市都区分公办、民营、公建民营等几种抽取，还区分规模，村建养老院也会抽取。”杨晓东说。

　　各地也在尝试征集扩面。8月出台的宿迁市第六届人大常委会2022年至2026年立法规划和成果，就邀请6万多市民参与投票这5年立什么法。《无锡市文明行为促进条例》制定时，邀请市民从30条不文明行为中投票选出10条予以重点规范。“不文明行为很多，普遍抓效果不一定很好，要把比较突出的、老百姓反映强烈的梳理出来。”无锡市人大常委会法工委副主任姚爱军介绍，由于对媒体特别是新媒体进行充分动员，有6万无锡市民参与投票评议，立法宣传受众面达百万人次。

　　较大规模民意征集以往偶尔为之，近年越来越多。作为江苏省统计协会会长单位，江苏中创市场调研咨询有限公司承接过省内众多民意征集项目。公司研究总监冯学悟说，近年来政府部门决策或立法机构立法等，在专家论证之外，对民意征集辅助决策、评估风险、提升相关群体满意度日益重视，也更加注重向社会购买服务，让专业机构参与调查统计。该公司承接了包括全省面上工作、面向特定人群的立法、涉及具体片区的深度民意征集等诸多项目。

　　上规模的征集组织难度不小，信息技术则提供了新途径。“近年来，越来越多的人民群众表现出直接参与立法、明确表达诉求的行动自觉。”镇江市人大常委会法工委主任王宏说。自2020年该市人大常委会首次在市民高度活跃的“0511梦溪论坛”网站公开征集地方立法意见以来，共获得网民5万余次点击、1000余条留言。市住宅物业管理条例制定期间获得700余条在线留言，“镇江人大法工委”官方回复10余次，先后3批20位热心市民到市人大线下表达意见，70余位市民致电表达诉求，全部被原汁原味予以反映。

　　通过更多剖面达成更广覆盖

　　民意征集始终面临效率和规模的矛盾，以往通常以多场研讨、听证、座谈的形式，听取相关部门、法律专家、行业相关人士、代表委员及群众代表意见，专家建议吸纳比例往往也远高于公众意见。

　　座谈带来的有价值意见多，但覆盖面小；广覆盖征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？“广覆盖其实可以这样理解：一个是单一面上的广覆盖，体现为数量多；另一个是层次、维度上的广覆盖，选取不同剖面听取意见。”南京市人大法制委立法处处长张倩认为，民意征集扩面与小范围座谈并非对立，覆盖各典型人群、靶向征集利益相关方意见才是目的。

　　“采取何种方式征求公众意见主要根据条例本身特点。体现程序民主、形式民主还是实质民主，需要作出平衡。”张倩表示，小范围座谈会通常都很有针对性，效率也很高。她以南京市人大常委会刚出台的关于加强长江江豚保护的决定为例，“如果只是泛泛地征求意见，社会公众会意识到长江江豚保护很重要。但是怎样体现保护要求，立法中既听取部分法律专家意见，还特地邀请长江江豚保护志愿者、公益组织甚至经常在长江边拍摄江豚的摄影师参加座谈。这些人长期追踪江豚，一方面有深厚的感情，另一方面也有理性层面的专业积累，给我们提了很多很好的建议。”

　　为让意见征集兼具针对性和覆盖面，基层立法联系点是我省实践较多的新制度设计。2016年，常州就确定金坛区西城街道方边村委等15家单位为市政府立法联系点，2019年增加8家民营企业，今年又扩大到28家。“也会进行新陈代谢，把一些积极性不高、参与度不高的联系点剔除，引入新鲜血液。”岳林云说。

　　南京也从基层选择建立了80个基层立法联系点，每部法规都会经此征求民意。去年下半年《南京市雨花台烈士陵园保护条例》立法时，雨花台区两个立法联系点就通过征求周边群众意见，为在维护烈士陵园肃穆氛围和关照周边居民多年来到陵园日常休闲锻炼的民生需求间平衡提供了依据。“我们据此作了妥善修改，规定在合适范围、适当时间内正常的体育锻炼活动是鼓励、允许的。”张倩介绍。

　　当前民意征集以召开居民座谈会、议事会等形式居多，冯学悟提醒，与民生息息相关的征集中，一家家、一个个居民去访谈、获取数据也必不可少，“被组织的确实花更少精力能得到更多信息，但我更倾向于不告知的情况下进行随机拜访和沟通，这样最真实。了解一些情况后随后再参加座谈会，这样可能获得更真实的反馈。”

　　开放式征集还是设置议程？

　　以往民意征集获得意见少，与征集“用户界面”不友好也有关系。“因为法规篇幅太长、专业性太强，群众一般都不知道如何去提意见，所以效果不是很明显。”杨晓东说，通过官网发表意见的群众只占8%左右，其他91.4%都来自移动端，提示要更多向新媒体投放；群众通过人大网站要找到征求意见页面再填写，复杂的流程也会影响积极性。

　　各环节都会影响征集成效，问卷设计一环较为突出。“法规动不动都是几十条、十几页，现在我们把征集重点和社会热点结合起来，把选择题、评价题和开放式问答题结合起来，形成一份篇幅适当、重点突出、便于填写和转发的调查问卷。”杨晓东介绍，问卷还要把群众想说但没考虑到的设成题干进行引导，让群众意识到“原来我还确实有这样的诉求”。

　　设计问题就是设置议程，是否科学很关键。冯学悟认为，首先应掌握丰富第一手资料。以老小区装电梯为例，应避免让居民选择“同意”或“不同意”。除设计“比较同意”“完全同意”“比较不同意”等中间选项外，还应深入掌握不同意的深层原因。“不同意装电梯可能是费用问题，那问卷就可设计‘在分摊多少费用以下您同意装电梯’的问题。”冯学悟说，事先充分调研、大致掌握楼内居民收入水平等后设计问卷，才能征集到最真实民意。

　　去年南京首次依程序进行大规模立法听证会，就是这么做的。这次听证不仅市民代表是在公证处见证下摇号产生，还规定了听证主题。张倩介绍，前期论证认为，听证会组织不能只停留在开放式征求意见，而要靶向听取意见。以三个议题之一电梯保修期限设置多长为例，“如果我们只单独把这个条款拿出来不作阐释、不提供初始选项，可能电梯使用者就会希望免费保修期越长越好，电梯制造单位就会倾向于最低限度。所以我们前期调研、充分论证提出3年和5年两个主要选项，让大家更聚焦这两个点来阐述意见，能够很好地提高征集效果。”

　　更精准更高效，还缺什么？

　　“我省大力推广‘夜经济’‘夜市一条街’等，出店经营、摆摊能吸引大量人气，不应有过多的限制。”7月25日，南京市京西大厦立法听证室，太仓市城厢镇综合行政执法局张瑞西就正在征集意见的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例（修订草案）》，建议适当放宽“占道经营”有关规定，给予地方政府一定自主权，有条件的地方可以允许出店经营。

　　张瑞西是自己报名后专门来宁提建议的。此次民意征集省司法厅作了方法改进——听证会小型化、连续举办、不设主题和“框框”，群众“有话说”就可报名参加。在城管执法一线干了6年，张瑞西有不少话要说，看到省司法厅网站听证报名信息，就带着25条建议来了，“我们一家一大早从太仓来南京，家人去玄武湖游玩，我参加听证。”

　　张瑞西这样参与热情很高的群众，每位民意征集组织者都能举出几个，但让更多人想参与则是另一回事。“目前考虑最多的首先就是如何扩大影响力。”杨晓东坦言，当前除了省物业管理条例修改意见征集超过两万条，其他项目征得意见数量级尚不够，“至少千位数才有一定代表性。这就需要我们调整方式培育重点人群，争取和巩固热心群众。”

　　南京市民王兴宏是杨晓东口中的热心群众之一。7月10日晚，当过3届小区业委会主的他和省内淮安等地业委会负责人，联合召开了一次线上线下结合的省物业管理条例实施情况意见建议研讨会。纯民间的研讨会吸引了省内外160多位业主、物业企业、开发企业、代表委员、专家学者等参加，形成了一份意见汇总报告递交省人大常委会。

　　在王兴宏看来，媒体、社会组织等新兴征集渠道与体制内征集渠道结合，获得民意更真实。有关部门对民意征集越来越重视，征集制度基本具备，进步也看得见，但要真正让群众坚定法治信仰，还需持续改进，特别要建立良好的反馈机制。

　　王兴宏举例说，江苏省物业管理条例规定“筹备组应当自成立之日起九十日内组织召开首次业主大会会议”，但未明确是否包括公示、投票表决等环节耗费的时间，现实中街道办可以以筹备工作超过九十天为由解散业主大会筹备组，“造成相当多的矛盾，需要省人大常委会就此作出立法解释，从根本上解决问题。”但根据《江苏省制定和批准地方性法规条例》，可向省人大常委会提出地方性法规解释要求的主体并不包括个人或群众组织。王兴宏认为，如果民意对某些条款疑虑较为集中，进行及时解释有利于化解矛盾，这是几年一次的执法检查或条例修改所不能替代的。

　　及时反馈难不仅有制度障碍，人手也是问题。目前，民意征集处只有经省委编办批准的4个人，处理大量已征得意见就已经十分忙碌了。弥补人手不足，第三方调查统计机构正被广泛引入。在冯学悟看来，不同征集渠道各有优势，“在旧城改造等项目中，面对政府机构群众不一定会说实话，但对独立的第三方可能会说。我们收集加工处理后反馈给委托方，也是民意反馈的一种形式。”

　　第三方机构的调查也有其局限。冯学悟认为，政府部门间如能相互之间打通数据孤岛、共享数据，就能在征集前通过“画像”设计更有针对性的方案，“比如帮助铁路部门去搜集民意，如果知道这一片区居民状况、历史诉求，有一个事先评估，征集就更加有底，也能把精力挪出来更多去挖掘被访者真实想法。”她进一步建议，民意征集项目取得的数据远少于政府部门日积月累的庞大数据，要融合“大”“小”数据，不可偏废。

　　对下一步工作，杨晓东表示：“我们想通过以点带面的方式，把群众关注度和热情提升起来，最终要达到所有立法、执法检查项目都进行深入民意征集的目的。”（新华日报记者 陈月飞 倪方方 实习生 申旭豪）