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修改地方组织法 制度建设新高度

　　“适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额”“完善地方人大专门委员会和常委会工作机构的设置，充实、细化常委会主任会议和专门委员会的职责”“乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度”……

　　3月11日上午，经第十三届全国人民代表大会第五次会议表决，通过关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定，国家主席习近平签署第110号主席令予以公布。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)作相应修改。

　　“要把贯彻实施地方组织法摆在突出位置，完善配套法规制度，大力推动全省各级人大加强和改进新时代人大工作、提高依法履职能力，推动全省各级政府全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，为贵州高质量发展提供坚强保障。”全国人大代表，省委书记、省人大常委会主任谌贻琴强调。

　　地方国家机关运行的重要制度保障

　　作为地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律，地方组织法是宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。

　　1979年7月，五届全国人大二次会议通过并公布施行地方组织法。根据形势发展变化，于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作了五次修改，推动地方政权机关工作和建设不断与时俱进、发展完善。

　　通过查阅地方组织法前5次修改发现，除1982年修改是五届全国人大五次会议通过外，其他几次均是全国人大常委会通过的，修改幅度相对较小。此次地方组织法修改，是以修正草案的形式作部分修改，其修改幅度大、份量重。

　　修正草案共48条，现行地方组织法共69条，修改后地方组织法增加到90条。在认真总结实践经验基础上，对地方组织法作出修改完善，进一步健全地方政权机关的组织和工作制度，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

　　从国家立法实践看，提请全国人民代表大会审议的法律案都备受关注。地方组织法的修改经“国家最高立法机关”审议通过，足见其重要性。大会期间，贵州代表团代表认真审议地方组织法，为修改完善提出许多真知灼见，为推动新修改的地方组织法在贵州顺利实施出谋划策。

　　“制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。”省人大常委会党组书记、副主任慕德贵说，新修改完善的地方组织法，将更好地适应新形势新要求，为地方各级人大、政府等地方政权机关更好分工合作提供法律保障，充分发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　“立法过程自始至终发展全过程人民民主，多次广泛征求各方意见，总结吸收多年来地方政权建设的新经验新成果，进一步完善地方人大和地方政府的组织和工作制度。建议全国人大及时组织培训，推动组织法贯彻实施。”全国人大代表、十三届全国人大常委会委员、省人大常委会副主任李飞跃说。

　　全国人大代表，省人大常委会原党组书记、副主任孙永春认为，修改地方组织法彰显了人民代表大会制度与时俱进的时代品格，全面反映了近年来地方人大和地方政府的实践经验和成功做法，体现了科学立法、民主立法、依法立法。

　　全国人大代表、遵义市委书记魏树旺表示，这次修改地方组织法，完善了地方人大、地方政府的组织和职权，增加了地方人大、地方政府工作的指导思想和原则，必将更加有力保证党领导人民依法有效治理国家，发展全过程人民民主，保证人民当家作主。

　　进一步完善地方人大工作制度

　　地方人大常委会在地方立法、监督等工作中发挥着重要作用。

　　根据提请大会审议的地方组织法(修正草案)的说明，目前省级人大常委会组成人员名额是1979年地方组织法规定的，40多年来一直没有修改，设区的市级人大常委会组成人员名额自2004年后也一直没有调整。

　　从实际情况看，我国省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州普遍人口较多，经济社会发展面临重大任务。以贵州为例，根据历次人口普查数据，1982年为2855.29万人，2020年为3856.21万人，增长超过1000万人。

　　“保证适当数量的常委会组成人员，有利于优化常委会组成人员的结构，增加常委会组成人员的代表性、广泛性，集思广益，充分发扬民主，提高立法、监督等工作质量。”地方组织法(修正草案)的说明指出。

　　地方组织法修改适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额，将省和设区的市两级人大常委会组成人员名额的上下限和最高限，分别增加10名。同时，明确地方人大常委会组成人员的名额，按人口多少并结合常委会组成人员结构的需要确定。

　　根据修改后的地方组织法，常务委员会组成人员的名额为：省、自治区、直辖市四十五人至七十五人，人口超过八千万的省不超过九十五人;设区的市、自治州二十九人至五十一人，人口超过八百万的设区的市不超过六十一人;县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人。

　　根据规定，地方人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。

　　“完善地方人大专门委员会和常委会工作机构的设置，充实、细化常委会主任会议和专门委员会的职责”则是地方组织法修改的另一亮点。“这一修改将为今后地方人大及其常委会进一步理清工作思路、完善工作制度奠定法律基础。”全国人大代表、六盘水市实验小学教师吴明兰说。

　　以贵州地方人大组织制度工作实践为例，省人大设立农业与村委员会、民族宗教委员会，分别围绕农业农村发展和民族宗教领域进行履职，在贵阳市人大则将两个不同领域合在一起设立农村经济民族宗教委员会，而毕节市人大的民族宗教委员会和监察和司法委员会则“合二为一”，由同“一套人马”负责具体工作。

　　“由于地方人大专委会设立不统一，不同领域履职需要的专业能力不相同，制约了人大职能作用的发挥，各级人大之间履职难以形成合力。”新修改的地方组织法通过后，松桃自治县人大法制委员会主任委员、监察和司法委员会主任委员曹欢第一时间进行学习，“这些问题将从法律上得到有效解决，使人大制度优势更好转化为地方治理效能。”

　　修改后的地方组织法明确，省、设区的市两级人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。

　　完善地方人大及其常委会职权，细化和补充地方各级人大常委会对国民经济和社会发展规划计划、预算决算的审查监督职能;强化人大对国有资产管理情况进行监督的职能，增加“县级以上地方各级人大及其常委会监督本级人民政府对国有资产的管理”的规定。

　　值得一提的是，地方人大“重大事项制度决定权”有清晰明确的界定，原地方组织法中有两处提及“重大事项”，县级以上的地方各级人民代表大会、人大常委会行使职权，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济……民族等工作的重大事项”。

　　此次修改后，从法律上健全人大讨论决定重大事项制度：地方人大常务委员会讨论本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理。有关办理情况应当及时向常务委员会报告。

　　更加完善地方政府组织和工作机制

　　“完善地方各级人民政府的组织、职权等相关规定”是地方组织法修改的亮点内容。

　　法律规定：地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生，是地方各级人民代表大会的执行机关，承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。

　　地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

　　地方组织法专门设立一节，明确地方政府建设的原则要求，例如增加规定，地方各级人民政府应当坚持政务公开，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，依法、及时、准确公开政府信息，推进政务数据有序共享，提高政府工作的透明度。

　　总结地方实践经验，完善地方政府职权和工作方面的有关规定，例如，增加规定：县级以上地方各级人民政府编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算，履行国有资产管理职责。明确县级以上地方各级人民政府根据应对重大突发事件的需要，可以建立跨部门指挥协调机制。

　　对县级以上地方各级人民政府制定规范性文件，即老百姓俗称的“红头文件”更进一步规范，新增加一条：“县级以上的地方各级人民政府制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定。”

　　贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的精神，明确地方政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门;县级以上地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，按照规定程序报请批准，并报本级人大常委会备案。

　　打通全过程人民民主最后一公里

　　“全过程人民民主”是近年来中国民主政治建设的热词。地方组织法的修改，浓缩了全过程人民民主的实践经验。

　　新增加的第四条规定：地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。

　　在原来明确的“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”中加入“充分发挥在发展全过程人民民主中的作用”的同时，新增加一款：“地方各级人民代表大会代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况”。

　　“这是对代表履职提出新要求，‘应当’二字表明，代表向选民或选举单位报告履职情况不再是可有可无，而是法定职责，把‘人民选我当代表，我当代表为人民’的理念制度化。”全国人大代表、兴仁市城南街道鹧鸪园村党支部书记余必丽说。

　　地方人大常务委员会和各专门委员会、工作机构联系人大代表也有了明确规定，“应当建立健全常务委员会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用”。

　　此外，还规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。

　　“这些规定对于我国地方政权机关更好地践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，进一步发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，具有重要意义。”全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东说。

　　“县乡两级人大和政府，更为贴近基层、贴近人民群众，是检验全过程人民民主成色的‘最后一公里’。”曾经在锦屏县人大工作、后任锦屏县茅坪镇人大主席的龙令卓学习新修改的组织法时发现，保障基层民主实践的机构有了新拓展。

　　随着城镇化和城乡一体化进程加速，撤乡镇改街道的情况较为普遍，县级人大常委会是否可以在街道设立人大工作机构，法律没有明确。原来的组织法只规定“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”，新修改的地方组织法从法律上首次明确，“县、自治县的人民代表大会常务委员会也可以在街道设立工作机构”。

　　政府方面，则明确“乡、民族乡、镇的人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度”。

　　建立区域协同立法机制

　　随着地区之间经济社会发展不断融合，跨行政区域人大协同履职已经成为潮流。

　　2021年5月30日，贵州、云南、四川同步公布三省关于加强赤水河流域共同保护的决定和各自的赤水河流域保护条例。三省以“共同决定+条例”的地方法规组合形式保护赤水河流域，通过共同立法破除区域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端，被誉为“共同立法的经典范本”。

　　今年2月23日，省人大环境与资源保护委员会召开韭菜坪生态环境保护共同立法座谈会，明确开展韭菜坪生态环境保护共同立法工作，六盘水和毕节两市人大常委会在省内开展跨区域地方共同立法，为乌蒙山地区生态环境保护和治理提供坚实的法治保障。

　　3月11日，玉屏自治县田坪镇长冲垅村、罗家寨村分别与湖南省新晃自治县晃州镇洞坡村、鱼市镇鱼市前锋联合村举行省际人大代表联络站揭牌仪式，两地人大代表省际区域合作正式进入实质性阶段。玉屏、新晃两地山水相连、文化相通，此举将进一步形成工作合力，造福两地群众。

　　从当前地方人大工作实践看，省际间、省内不同区域之间就共同的关切、共同的目标协同开展工作已经比较普遍。

　　“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”地方组织法修改，总结地方实践经验和做法，对区域发展合作机制进行规定。

　　全国人大代表、贵州省农业农村厅厅长张集智说，地方组织法的修改是习近平法治思想的具体体现，是客观现实需要的具体体现，解决了许多现实工作中存在的突出问题，从法律层面提供了依据，真正地体现全面依法治国。（撰文：人大论坛融媒体记者 吕跃）