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从最高检工作报告纵深回望司法理念革新

　　3月8日上午，最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大五次会议第二次全体会议上作最高人民检察院工作报告。张军在报告2021年工作时，纵深回望2018年以来的工作，着意汇报代表委员持续关注的重点工作进展情况，展现在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，检察机关学习贯彻习近平法治思想，坚持依法能动履职，沿着中国特色社会主义法治道路稳步向前取得成果。

　　记者注意到，今年的最高检工作报告附件有一个明显的变化，特别增加了“报告中重要问题释义”部分，对报告的主线、所报告重点检察工作背后的理念等作了深入解读阐释。

　　依法能动履职实现治罪治理并重

　　近几年，最高检工作报告都有一条贯穿全篇的主线。2019年是“以人民为中心”，2020年是“守初心、担使命”，2021年是“担当作为”。在党史学习教育中，最高检进一步明确提出“依法能动履职”，今年的报告就以此为主线。

　　报告主线不是“写”出来的，而是检察履职实践的体现。近年来，最高检反复强调要深化理解、充分运用国家法律制度，把监督办案持续做深做实，更加主动服务党和国家工作大局，更好保障人民根本利益。

　　检察机关作为司法机关和国家法律监督机关，监督办案有三种形态，被动收案、主动监督和能动履职。被动收案，一般是由公安机关等移送案件、涉案当事人等提出申诉，检察机关才依法受理进行审查。主动监督，如立案侦查司法工作人员相关职务犯罪，办理公益诉讼案件，对刑事、民事、行政诉讼活动进行监督等，都应当积极主动。去年这三类案件同比分别上升58.6%、12.3%和24.4%。能动履职，在监督办案过程中，针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，通过制发检察建议等方式，促进防范相关案件反复发生，实现治罪与治理并重。这看似不是“硬任务”，却是更重责任，更需要发挥主观能动性积极履职。

　　2018年以来，最高检结合监督办案，已先后向有关部门发出第一至七号检察建议，均得到积极回应，推动系统治理，从源头上防范相关问题发生。

　　最高检抗诉一起强奸、猥亵女童案，就此类案件暴露出的校园安全问题，2018年10月向教育部发出“一号检察建议”。此后，各级检察机关会同教育行政部门“没完没了”督促落实，最高检会同教育部、公安部等建立的强制报告、入职查询制度写入未成年人保护法，促进减少、防止侵害未成年人案件发生。

　　检察机关办案发现，利用快递等渠道寄递违禁品问题突出。2020年起诉寄递毒品犯罪1830件、寄递枪支弹药爆炸物犯罪1071件。分析案件背后原因，发现实名收寄、开箱验视、强制安检等制度落实不到位，同城快递、网络送餐等新业态缺乏严格监管。为此，2021年10月专门向国家邮政局发出“七号检察建议”，抄送交通运输部、商务部等12个部门，促进“大家一起来管”。从个案办理到社会治理，依法能动履职、诉源治理。

　　以监督办案“我管”促各方齐力“都管”

　　诉源治理是检察机关依法能动履职最突出的体现，是把习近平总书记强调的“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”抓实。

　　社会治理最大的优势、最本质的特征，就是党的领导。在党的集中统一领导下，不同社会治理主体共同参与，落实以人民为中心，夯实长治久安基石。检察机关积极主动融入社会治理的根本依据，践行做实“从政治上看”。

　　对检察能动履职、促进诉源治理，“国法”有明确、更高要求。刑事诉讼法规定，司法机关不仅要“惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”，而且要“教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制”“保障社会主义建设事业的顺利进行”；民法典规定，贯彻实施民法典目的是“保护民事主体的合法权益，调整民事关系”“适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观”；人民检察院组织法规定，“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。几年来，检察机关一直努力做实、做好。

　　最高检提出，涉及人民群众急难愁盼，办案中发现履职缺位或存在漏洞，就要秉持法的精神，作为“兜底”机关管起来，以检察履职、监督办案的“我管”，促各方履职、齐心协力“都管”。一些行政诉讼案件因超过起诉期限被驳回，程序已结但讼争未解，矛盾累积，当事人不断信访。2019年至2020年最高检部署行政争议实质性化解专项监督，2021年常态化开展，把化解行政争议作为审查行政诉讼监督案件的必经程序，促进了一大批行政争议案结事了、政和人和。

　　公益司法保护落实以人民为中心

　　近年来，公益诉讼检察工作备受关注。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。人民检察院作为公共利益的代表，对在履行职责中发现的损害国家利益和社会公共利益的案件，向有关责任主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼，有利于从源头上解决公益损害问题。

　　公益诉讼检察法定监督范围经历了“4+5”的发展过程。2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改时确定4个领域：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。2018年后相关法律制定、修改，进一步增加了5个领域：英烈权益保护、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、安全生产、个人信息保护。

　　办理公益诉讼案件主要涉及政府履职，一些检察机关有畏难情绪。2018年4月，最高检明确提出“双赢多赢共赢”办案理念。检察机关与行政机关分工不同，但根本目标完全一致——为了维护国家和人民根本利益。公益诉讼检察的本质是助力依法行政，行政机关、司法机关携手解决公益损害问题，把以人民为中心落实，这是中国特色社会主义制度优越性的充分体现。

　　有人认为，公益诉讼就是要诉诸法庭。最高检明确提出“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”。创设磋商制度，对公益损害案件线索积极与行政机关沟通，促进主动履职。问题解决了，就不再发检察建议。必须发出的检察建议，通过圆桌会议等形式接续协调促进落实，绝大多数问题在这个环节得以解决，以最小司法投入获得最佳社会效果。极少数检察建议未得到落实、必须提起诉讼的，努力将案件办成法治教育样本，办理一案、警示一片、教育社会面。这些理念得到广泛认同。

　　公益诉讼检察工作稳步向前，2018年立案办理11.3万件、2019年12.7万件、2020年15.1万件、2021年16.9万件，独具特色的公益司法保护中国方案受到各方信赖、支持。

　　典型案例指导办案厚植公平公正

　　“案例”是报告的高频词，更是检察机关能动履职促进诉源治理的扎实举措。报告开篇就汇报最高检制发指导性案例、典型案例情况，这是多年来的首次。

　　2010年，最高检建立了案例指导制度，至2017年共发布9批38件指导性案例。2018年以来，最高检成立新一届案例指导委员会，发布指导性案例25批102件、典型案例168批1206件，要求检察官办案时主动检索、参照办案。2021年还建成检察案例库，收录案例16.6万件。

　　一个案例胜过一打文件。对司法机关，案例是业务指导、政策指引和司法理念引领，促进提升办案水平；对社会，是更直观的释法说理、法治教育，促进公众理解、遵守法律，提升法治意识。

　　新冠肺炎疫情初期，对拒不执行隔离措施或瞒报谎报病情、旅居史等致病毒传播案件，是按照以危险方法危害公共安全罪更重处罚，还是以妨害传染病防治罪视情追责？最高检发布典型案例，既指导检察机关坚持罪责刑相适应原则正确办案，又对潜在犯罪形成有力震慑，同时促进群众提高对涉疫犯罪的认识、警惕，推进依法防疫、战“疫”。2021年疫情多点散发，检察机关起诉涉疫犯罪同比却下降63.7%，其中妨害传染病防治罪下降58.7%，依法战“疫”深入人心，防疫秩序持续好转。

　　取快递女子被造谣出轨案自诉转公诉，最高检作为指导性案例发布，让更多群众知道网络诽谤他人不只侵犯个人权利，且严重危害社会秩序，可被公诉，网络空间也必须守法。

　　同时，案例也为执法司法机关提供了办案参考，报告中的网络造谣“老夫少妻”案，公安机关直接以公诉案件立案，体现出案例的引领价值。

　　最高检指导办理昆山反杀案后，作为正当防卫指导性案例发布，此后又发布涞源反杀案、杭州盛春平案、丽江唐雪案等影响性正当防卫案件，从根本上引领、重塑依法正当防卫理念，让“法不能向不法让步”深入人心。

　　2020年起，最高检又以“检察专报”形式，每季度选择一批高发多发、严重危害社会秩序案件发布，介绍发案特点、趋势，包括网络犯罪、危害安全生产犯罪、危害食品安全犯罪、固体废物污染公益诉讼等，已发布7批20类案件情况。定期梳理类案情况，提出防范对策，有利于促进诉源治理。

　　坚持监督者被监督者责任双落实

　　检察机关担负着对刑事、民事、行政诉讼进行监督之责。2021年，诉讼监督案件数量普遍上升，有的上升幅度还较大。对刑事审判活动违法情形提出纠正意见同比上升58.3%，以检察建议监督纠正民事审判和执行活动中的违法情形同比上升40.9%。监督数量上升，总体看不是执法司法活动中的问题更多、更严重了，而是党中央、人民群众对法律监督的要求更高、落得更实了。特别是检察机关努力担起《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》赋予的更重政治责任，相关执法司法机关给予更有力支持配合，监督力度加大了。

　　报告中讲到清理涉企“挂案”，这些案件一“挂”多年，侦查、起诉、审判环节都有，只是没有引起足够重视。检察机关自觉、主动与各执法司法机关联动，把现存积案清理掉，同时抓实日常监督履职，防治新的“挂案”，体现、落实了诉源治理。

　　检察监督不能满足于纠正个案，必须注重源头治理，与被监督机关一体提升办案能力和科学管理水平，减少差错、防止出错，直至不发生需要法律监督的事项、案件。

　　——对立案、侦查活动的监督，最高检去年会同公安部出台意见，共同设立侦查监督与协作配合办公室，信息共享、实时监督，促进侦查活动从一开始就依法规范进行；对补充侦查、非法证据排除中发现的问题，定期汇总分析，主动与公安部和省、市公安机关会商，提出从顶层设计和管理上解决问题的建议，得到充分认同。

　　——对生效判决裁定的监督，最高检提出抗诉不是越多越好，要在精准监督上下功夫，优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，抗诉一件，尽力促进解决司法理念、政策、导向性的问题，发挥对类案的指导作用。对类案背后反映的审判管理问题，监督中注重建议从源头上规范司法。2018年、2020年，先后围绕规范司法公告送达、防治虚假诉讼，发出第二号、第五号检察建议，促进减少因送达不规范产生的申诉，从源头遏制虚假诉讼，得到最高法院积极回应。

　　——对刑罚执行和监管活动的监督，最高检针对派驻监狱检察人员相对固定、监督敏感性不强等问题，2018年创设监狱巡回检察制度，进一步落实中，又深刻吸取“纸面服刑”案教训，创新开展省内、跨省交叉巡回检察。对发现的问题，首先追究派驻检察履职不力的责任。监督者、被监督者的责任都落实了，违法减刑、假释、暂予监外执行就不会发生，也就促进、做到了诉源治理。

　　认罪认罚从宽该用尽用规范适用

　　犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，有助于增强接受教育矫治的自觉性，更好回归社会，最大限度减少社会对立面。党中央决定建立认罪认罚从宽制度，不仅着眼于提升诉讼效率、节约司法资源，更着重于化解社会矛盾、促进罪犯改造，更深层体现的是“国之大者”——在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　实施这一制度赋予检察履职更重责任。过去，审查逮捕、审查起诉往往以书面为主，重程序推进轻认罪教育。适用认罪认罚从宽制度，检察官不仅要与犯罪嫌疑人面对面，全面充分把握案件事实，运用好证据和典型案例积极促进认罪认罚；还要细致做好被害方工作，维护好被害方合法权益，让其感受到、能认同犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪；还必须与律师深入沟通，听取意见；更要准确把握定罪量刑标准，确保指控和量刑建议获得庭审采纳、社会认可。并非只要认罪认罚就一律从宽，还要区分具体案件性质、情节和对社会的危害程度，综合考虑从严、从宽因素，做到区别对待、罚当其罪。对犯罪性质、情节特别恶劣的，依法从严追诉、不予从宽。不仅工作量倍增，更对检察官司法能力提出更高要求。

　　2019年全国两会期间，一些代表委员提出检察机关在落实认罪认罚从宽制度中应当发挥主导作用，要求检察机关发挥好前连侦查、后接审判的优势，协同各部门用好这一制度。2020年10月，全国人大常委会审议最高检关于人民检察院适用该制度的专项报告后，更加明确要求检察机关发挥好制度适用中的主导作用。“主导”是更重责任。最高检认真落实，站位国家治理全局，积极主动担当，充分履行法定职责，有力推动依法该用尽用、规范适用。

　　经过最高检持续有力督导，2020年以来适用率已稳定在85%以上。2021年适用该制度的案件量刑建议采纳率超过97%；一审服判率96.5%，高出其他刑事案件22%，减少了大量可不发生的上诉、抗诉、二审、再审，取得了更好政治效果、社会效果和法律效果。

　　少捕慎诉慎押司法理念与时俱进

　　2020年最高检工作报告分析了1999年至2019年我国刑事犯罪结构的明显变化：抢劫、杀人等严重暴力犯罪持续下降，醉驾、扰乱市场秩序、生产销售伪劣商品、侵犯知识产权等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升。

　　面对这样的变化，司法办案理念、政策应与时俱进。最高检明确提出要树立少捕慎诉慎押检察办案理念，对轻罪案件、犯罪情节较轻的从犯以及确有悔罪表现的犯罪嫌疑人、被告人等，体现当宽则宽，慎重逮捕、羁押、追诉，促进认罪悔罪、减少社会对立面、增进社会和谐因素。

　　2020年8月，政法领域全面深化改革推进会强调，坚持少捕慎诉慎押的司法理念。2021年4月，中央全面依法治国委员会在部署工作时明确提出，适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策。检察机关积极推动形成共识，与公安机关、人民法院共抓落实。去年刑事案件诉前羁押率42.7%，比2018年下降12.2%。

　　不捕不诉多了，并不意味着放纵犯罪。检察机关对涉嫌轻微犯罪不逮捕的，该起诉的仍要起诉，同时运用电子手环、大数据等科技手段监管；对决定不起诉的犯罪嫌疑人需要给予行政处罚的，移送主管机关。

　　涉案企业合规改革做实厚爱严管

　　2018年11月，习近平总书记主持召开民营企业座谈会，强调支持民营企业发展。实践中，有的涉案企业因负责人被捕、被判刑无法正常生产经营，甚至由此倒闭、工人下岗。

　　为实事求是、更加稳慎办理此类案件，2018年最高检发布11项具体检察政策，对企业负责人涉经营类犯罪，依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议。

　　不找到问题根源并促进解决，企业刑事犯罪风险仍然存在，甚至可能出更大的问题。为此，2020年起最高检陆续在10个省市创新开展涉案企业合规改革试点：依法可不捕、不诉的，责成涉案企业作出合规承诺、切实整改，做实既厚爱又严管。

　　这项集末端处理与前端治理于一体的履职创新，利于促进涉案企业守法经营、预防再犯，同时警示其他企业，促进诉源治理。推进过程中，最高检会同司法部、国务院国资委、全国工商联等8部门共建第三方监督评估机制，成立独立第三方机制管理委员会，强化监管落实。对经第三方评估认为违背承诺、整改无效的，依法提起公诉，防止以虚假合规逃避刑事制裁。企业合规、严管，法治化营商环境得以落实，更有利于促进经济健康发展、社会内生稳定。今年这项改革已部署全面推开。

　　件件有回复改善信访“倒三角”结构

　　当事人不服人民法院生效裁判，不服公安机关、人民检察院处理决定，或认为司法机关及其工作人员办案违法的，可向人民检察院提出控告、申诉。2013年以来，检察机关接收信访总量保持在年均100万件左右。多方面原因之下，检察机关对群众来信大多未能及时回复。

　　2019年全国两会上，最高检承诺群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”。通过充实信访工作力量，强化督导检查，用心用情抓好落实，3年来收到的279万件群众信访均在7日内告知“已收到、谁在办”；3个月内办理过程或结果答复率超90%。

　　件件回复是基础，信访群众更盼案结事了。最高检要求各级检察院领导干部带头办理疑难复杂信访案件，特别强调基层检察院接收的首次信访案件全部由院领导直接办理，践行新时代“枫桥经验”，全力在首办环节化解，减少矛盾外溢、上行。县级检察院受理信访占比从2019年的24.5%升至去年的29.8%，信访“倒三角”结构持续改善。

　　在领导干部直接办案的基础上，最高检2019年创新开展公开听证，把争议大、影响性申诉案件过往多年的办案过程“晒出来”，请各方面代表作为第三方参与，以看得见、听得懂、感受得到的方式，公开、直面说法理、讲情理，有效促进案结事了人和。2021年全国检察机关共组织听证10.5万件，是2020年的3.5倍。

　　听证过程本身就是生动的法治课，既对当事人以案释法，又用鲜活案例促进有关方面、社会公众形成共同法治观念，被认为是检察机关办案方式的“自我革命”。一个公开听证，解决一批类似案件，就是做好有效诉源治理的过程。

　　以落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程为例，不捕不诉增多，不做充分的释法说理工作，公安机关提请复议复核难免增多，被害人申诉也会增加。检察机关对有争议、有影响的不批捕、不起诉案件公开听证，进行“会诊”，促进统一认识、统一执法司法标准，对社会公众做实释法说理，携手做好矛盾化解、情绪疏导等工作。

　　正是这种执着、努力，2021年检察机关不批捕38.5万人、不起诉34.8万人，比2018年分别上升28.3%和1.5倍，公安机关提出不同意见、提请复议复核反而下降37.4%，被害人不服提出申诉下降11.2%，办案效果得到多方认同。

　　队伍建设抓源治本追求履职极致

　　2021年经过全国政法队伍教育整顿，许多检察人员因违纪违法被查处。从严治检，从不敢——严查处，到不能——严监管，再到不想——严教育，最根本的是政治建设须加强，这就是抓源治本。

　　最高检落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等“三个规定”，就是防治人情案关系案金钱案、整治司法腐败的重要举措。

　　2019年，最高检系统内巡视中发现一些检察院一直是“零报告”，提出不能让不实的“零报告”架空好规定。以上率下，坚持逢问必录，四级检察院全员覆盖、逐月报告。去年记录报告有关事项16.2万件，其中反映情况、诉求，体现监督的占93.1%，干预、插手办案的只有6.9%。逢问必录筑牢司法公正制度“堤坝”，是为了让老百姓相信“打官司不用求人，公正办案不用找关系”，促进司法环境海晏河清。

　　最高检还把源头治理融入检察管理，建立“案-件比”司法质效评价标准。“案-件比”，主要指社会上实际发生的一个“案子”，与进入司法程序后经历若干诉讼环节统计的“案件”，形成的对比关系。其中蕴含很朴素的道理：一个“案子”经历的司法程序、引发的内生“案件”越多，司法资源耗费就越多，当事人讼累就越重、感受也就越差。“案-件比”越接近1：1，首办环节案结事了，效果越好。

　　检察机关两年来压减了86.4万个空转程序、内生案件，监督办案质效明显提升。更重要的是检察理念、作风在转变，检察官努力把每一个案件办到极致，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

　　回望这几年，检察工作正经历整体性重塑。这是在以习近平同志为核心的党中央领导人民开创中国特色社会主义新时代大背景下的检察实践，新征程上，新时代检察人必将不负人民、不负使命，继续走好党和人民检察事业新的长征路。（记者 张昊）