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云南楚雄：立法助力养老服务保障

　　法是治国之重器，法安天下，德润人心。党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理提出了明确要求，为新时代加强和创新社会治理指明了方向，提出了以完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。加快这一体系的建设，强化法治保障，对推动实现社会治理现代化，强力推进全面依法治州，为建设文明和谐美丽的楚雄具有重要意义。

　　楚雄州人大充分发挥职能职责，聚焦社会治理，以增强人民群众获得感幸福感安全感为出发点，善于运用地方立法，针对楚雄州老龄化程度高，养老服务发展存在诸多困难问题的实际。在充分深入调研和多次论证的基础上，历时两年多，于2021年2月5日通过了《云南省楚雄彝族自治州养老服务条例》（以下简称《条例》），并于同年3月31日经云南省第十三届人大常委会第二十三次会议批准。该条例是云南省人大批准的全省第一部养老服务地方性法规，也是全国30个少数民族自治州中率先出台的首部养老服务单行条例。《条例》的出台，在法治层面为养老服务发展提供强有力的法治保障，为养老服务事业健康发展保驾护航。现以《云南省楚雄彝族自治州养老服务条例》立法为案例，从立法背景、采取的举措、治理成效、经验启示作阐述。

　　一、背景起因

　　尊老爱老是中华民族的优良传统，养老是重大民生事业。加快完善养老服务体系，促进养老服务业健康发展，是增进老年人幸福的重要保证，是推动经济转型升级、扩大消费和就业的有效抓手，也是完善社会治理体制、强化政府基本公共服务职能的有力举措。党中央高度重视并将实施积极应对人口老龄化战略上升为国家战略，习近平总书记多次就养老问题作出指示，强调要下大气力来研究和应对人口老龄化问题。党的十九届四中、五中全会相继对养老服务事业的发展提出了相应的要求和规划。截至目前，楚雄州60岁以上老年人已达45.04万人，占户籍人口的16.93%，高于全省平均老龄化水平（14.24%）近3个百分点。到2025年，全州老年人口将达到50万，2035年突破75万，2050年将达到90万的峰值。老龄化持续发展，将成为楚雄州贯穿21世纪的基本州情和社会治理面临的难题。虽然，楚雄州的养老服务发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务体系已初步建成，但依然存在供需矛盾突出、社区养老服务设施配建不足、市场主体培育相对滞后、服务专业化程度不高、现有政策制度规章手段单一，专业人才匮乏等问题。鉴于目前的现状，已经应对不了人口老龄化问题。为进一步破解养老服务面临的现实难题，促进养老服务健康发展，为楚雄州社会治理提供一个抓手，迫切需要根据有关法律和自治州实际，制定相应的地方性法规。为养老服务立一部法规，让养老服务有法可依，加快补齐民生短板，满足人民群众日益增长的康养服务需求，推动民族地区社会治理体系和治理能力现代化必将发挥积极的促进作用。《条例》的制定是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措，是贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》的重要体现，是社会治理视觉下回应老年人需求和社会各界期盼的实际行动。

　　二、工作举措

　　我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要论述及指示批示精神，坚持以人民为中心的理念，以贯彻落实《云南省楚雄彝族自治州养老服务条例》为抓手，多措并举的出台相关配套政策，确保《条例》更大限度地惠民，助推社会治理。

　　（一）大力学习宣传《条例》。印制和发放单行本加大学习宣传力度；将《条例》纳入普法规划和2021年度依法治理工作要点，进行深入广泛普及宣传；充分利用多种媒体进行宣传，使《条例》家喻户晓，有力推进《条例》的贯彻实施。

　　（二）积极贯彻落实《条例》。楚雄州人民政府及民政主管部门制定并出台了贯彻《条例》的实施意见，实施意见进一步明确了下步工作指导思想、发展目标、重点任务、保障措施，对相关单位和部门的工作任务进行细化分解，明确责任单位、责任人，确保任务清单落细落实，使《条例》的贯彻落实行之有效。           

　　（三）统筹推进《条例》和相关规划的实施。《条例》以“四个体系两个工程”建设（即：城市失能老年人机构照护服务体系、城市居家上门照料服务体系、活力老年人康养服务体系、农村养老服务体系，市场主体培育工程、养老行业综合监管工程）为抓手，注重发挥市场机制，注重质量效益，加强养老服务供给侧结构性改革，打通需求侧堵点，推动养老服务业形成需求牵引供给、供给创造需求、供需高水平动态平衡的良好局面，让老年人都能实现“老有所养、老有所医、老有所安、老有所学、老有所乐”的愿望。

　　（四）适时组织开展执法检查。按照常委会工作安排，州人大社会建设和教育科学文化卫生委员会将适时组织开展执法检查，深入实际、深入群众，准确掌握《条例》在基层的贯彻落实情况，及时总结工作成效和好的经验做法，存在的问题及原因，进行分析研判后提出进一步加强和改进工作的意见建议，交由相关部门和单位抓好落实。

　　三、治理成效

　　《云南省楚雄彝族自治州养老服务条例》共13个部分，32条4500字，对养老服务设施规划建设、居家和社区养老服务、机构养老服务、医养融合发展方面作了具体规定。其内容涵盖了从养老服务体系建设顶层设计到养老服务具体环节的方方面面，既有刚性约束制度，又有鼓励激励措施，总体上体现了权利与义务相统一，公平性和公正性相统一的特点，通过立法破解当地养老这一重大民生问题，提升了社会治理现代化能力，治理成效明显。

　　（一）清晰界定了各级政府及相关部门的职能职责。《条例》明确了养老工作由政府统筹与社会共治相结合，构建政府主导、市场运作、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的共建共治共享工作格局。明确规定，自治州、县（市）人民政府应当将养老服务事业经费列入本级财政预算，协调解决养老服务工作中的重大问题。自治州、县（市）人民政府建立养老服务联席会议制度，统筹协调养老服务工作，民政部门主管本行政区域内的养老服务工作，其他有关部门按照各自职责做好养老服务工作。

　　（二）对养老服务体现了弘德立法的民族特色。《条例》紧紧把握全国人大提出的弘德立法方向要求，确立法治与德治相结合的立法原则。突出对中华民族传统美德和社会主义核心价值观的宣传教育，推动形成共建共治共享的社会发展新局面。《条例》相关条款规定，在每年重阳节、彝族火把节、彝族年等传统节日期间，举办敬老、养老、助老文化活动。鼓励将敬老、养老、助老内容纳入村规民约和居民公约。对常见的敬老、养老、助老行为予以鼓励，并明确州、县（市）人民政府必须按照国家和省的规定开展敬老、养老、助老模范评选活动，对在孝敬父母、尊重长辈、关爱老年人等方面事迹突出的单位和个人给予褒扬。

　　（三）对养老服务设施规划与建设提出了要求。明确了新建、改建和扩建住宅区应当按照每百户不少于20平方米建筑面积的标准配套建设养老服务设施，并与建设项目同步规划、同步建设、同步验收、同步无偿交付。已建成的住宅区未配套建设养老服务设施或者养老服务设施未达到建设规划标准的，应当按照每百户不少于15平方米建筑面积的标准，通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置。

　　（四）科学合理确定了养老机构的设立和运营规范。《条例》第十四条明确鼓励社会资本投资兴办养老机构或者通过公建民营、委托管理等方式运营政府设立的养老机构，为社会资本投资养老服务事业提供了法治保障。目前，楚雄州已建成各类养老服务设施386个，可提供养老床位16293张，平均每千名老年人拥有床位38.2张。10县市通过改造提升，均建成了一所县级失能照护机构，街道层面综合养老服务中心年内可实现全覆盖，社区日间照料中心和居家养老服务中心覆盖率已达74%，州、县市、乡镇街道、村社区和住宅小区五级养老服务设施网络初步形成，社区老年幸福食堂建成12个，为社区老年人提供就餐服务已累计超过4.5万人次，让老年人安享幸福晚年。

　　（五）进一步深化医疗卫生与养老服务融合发展。《条例》为促进医养结合提出了方向，采取了系列措施整合医疗卫生与养老服务资源，支持医养结合机构建设，建设医疗机构与养老机构双向转介通道，形成医疗与老年康复护理在人才、技术、医保支付、设施设备上的联动协作服务工作机制。支持中彝医医疗机构发挥中彝医诊疗、康复、治未病方面的优势，为老年人提供健康养老服务；鼓励职业学校、技工学校开设护理、康复、养生、中彝医药等养老服务相关专业，与养老机构联办实训基地等。目前，楚雄州70%的县市已建成一所医养结合机构。18个城市公办养老机构和95个农村敬老院中，内设医务室等医疗机构16家，其余113个机构通过与属地医疗机构签订合作协议的方式提供医疗服务。

　　四、经验启示

　　《条例》的出台是楚雄州主动融入国家应对人口老龄化战略，发展老龄事业的立法实践，为楚雄州的养老服务事业发展做到有法可依，助推社会治理创新发展。通过立法实践，有四点启示。

　　（一）发展养老服务必须凝聚政府社会家庭三方力量。养老是家庭责任，是政府职责，也是市场需求。为此，必须注重凝聚政府、社会和家庭三方力量，发挥政府的主导作用，强化“兜底线、保基本”职责；引导社会力量成为养老服务事业和产业发展的重要支撑；强化家庭和个人的第一责任，构建家庭支持体系，提升家庭照护能力。

　　（二）推动养老服务发展要构建全社会参与的工作格局。构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的共建共治共享的工作格局，才能形成家庭责任充分发挥、政府兜底保障到位、社会化服务供给丰富的良好态势。

　　（三）医疗和养老密不可分。健康是老年人最基本的需求。因此，发展养老服务不可能与医疗相割裂，只有医疗卫生与养老服务同步谋划、同步发展，才能做到相辅相成，为老年人提供高质量的健康养老服务。

　　（四）人是决定性因素。无论是居家、社区、还是机构养老，服务质量不高，首先是人的问题。因此，要通过就业补贴、入职奖励、评先推优等手段，提高养老服务职业认可，吸引更多高素质人才投身养老服务领域，才能最终突破养老服务发展的瓶颈。（楚雄州人大社会建设和教育科学文化卫生委员会副主任委员 张燕）