政讯通中心

《山东省东平湖生态保护和发展促进条例(草案)》公开征求意见

　　《山东省东平湖生态保护和发展促进条例(草案)》已经省第十三届人大常委会第二十九次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省东平湖生态保护和发展促进条例(草案)》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。

　　社会各界人士可以直接将意见和建议发送至fagongwei＠126.com，也可以寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街１号，邮编：250011），并在信封上注明《山东省东平湖生态保护和发展促进条例(草案)》征求意见。

　　公开征求意见截止日期为2021年8月30日。

　　山东省人大常委会法制工作委员会

　　2021年7月30日

　　关于《山东省东平湖生态保护和发展促进条例（草案）》的说明

　　——2021年7月27日在山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

　　山东省自然资源厅厅长 宇向东

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省人民政府委托，现就《山东省东平湖生态保护和发展促进条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：

　　一、立法的必要性

　　2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话指出：“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。”“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展。”东平湖是我省面积仅次于南四湖的湿地，是国务院确定的黄河流域唯一的重要蓄滞洪区，具有防洪、排涝、灌溉、供水、航运及旅游等综合作用，在我省经济社会发展中占有重要地位。同时，东平湖还是南水北调在国家水资源的配置战略中地位突出的主要调蓄水库，其水质对南水北调工程生态环境具有重要影响。

　　为加快黄河流域生态保护和高质量发展战略在东平湖的落地落实，省委、省人大、省政府主要领导多次到东平湖调研并召开现场会，采取了一系列措施，推动东平湖生态保护和高质量发展。今年2月19日，经省政府批准，省自然资源厅印发实施了《东平湖生态保护和高质量发展专项规划(2020-2035年)》（鲁政字〔2021〕34号），明确划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，作为保护、开发、利用的依据。近年来，随着经济社会的快速发展，东平湖生态保护和发展工作中存在的问题和困难也日渐凸显：一是东平湖功能定位存在冲突。东平湖“以防洪为主”的蓄滞洪区的基本功能与南水北调调水蓄水功能冲突，如何在准备蓄洪与保障供水中协调平衡，需要依法科学妥善解决。二是保护区范围不够合理。由于历史原因，造成一些永久基本农田、人口密集的镇村、成片集体人工商品林等划入了自然保护地范围，致使水、电、路等基础设施建设和产业发展受到制约。三是湖区产业非常薄弱。农业产业结构不尽合理，农产品产量大但优质产品少、精品更少，大而不强；农产品加工业精深加工产业链不长，附加值不高，农业综合效益和竞争力不强；农业品牌建设相对滞后。四是生态治理和项目建设的资金短缺。东平县是全省20个扶贫工作重点县之一，生态保护修复所需资金缺口较大。五是自然保护地亟需整合优化。东平湖区域共有各类自然功能区存在多头管理、空间上交叉重叠、有不同历史遗留问题等。六是管理体制机制不够理顺。东平湖区管理涉及生态保护、水利、黄河河务、文化旅游、自然资源、农业农村等不同层级和系统，现实管理中难以协调配合；注入东平湖的大汶河流经济南、泰安、济宁3市8个县市区，在工程建设、蓄水调水、防汛避险、管理维护等方面需要跨多部门和市县协商；东平湖取水权由水利部黄河水利委员会管理，地方水行政部门无权审批。

　　东平湖既肩负着保障黄河长久安澜的历史重任，又承担着保障南水北调水质安全的新使命，处于黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调东线工程两大国家战略的地理交汇点。加快东平湖地方立法步伐，依法推进东平湖的生态保护和发展，对推动省会经济圈一体化发展和泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程具有重大意义。

　　二、《条例草案》的起草过程

　　3月下旬，根据省委、省人大、省政府领导关于加快推进东平湖生态保护地方立法的指示要求，省人大常委会法工委、省司法厅、省自然资源厅和泰安市有关部门组成专门的起草小组，迅速开展资料收集、问题梳理、立法调研和草案起草工作。一是梳理主要问题、查找制度短板、提出立法建议。由泰安市人大和东平县组织有关部门就东平湖生态保护和发展过程中存在的突出问题和困难进行分析梳理，提出相关制度建设和立法工作建议。二是深入调查研究、广泛听取意见。对东平湖防洪工程、生态现状和产业发展进行实地调研，并在泰安、东平召开座谈会，听取有关部门和流域管理机构的意见建议，就东平湖水资源管理、水质安全保障、功能区整合以及推进高质量发展的路径与措施等重点问题，广泛征求基层部门、乡村社区、流域机构以及专家学者的意见。三是突出科学立法、民主立法，高质量完成草案。先后6次对草案的框架思路、基本制度、主要措施等内容进行系统论证。6月中旬，省司法厅和省自然资源厅在认真研究济南、济宁、泰安三市和东平县人民政府意见的基础上，对《条例草案》进行了全面修改完善，形成了提交省政府常务会议讨论的《条例草案》。7月14日，经省政府第121次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的草案。

　　三、需要说明的几个问题

　　《条例草案》共32条，重点对东平湖生态保护范围内的污染防治、生态修复、水资源保护利用以及产业发展作出了规定。

　　（一）关于起草工作中把握的原则

　　在起草过程中，我们坚持从东平湖的功能定位和区域经济社会发展的实际出发，以解决制约当地经济社会发展的主要矛盾为重点、以构建推动生态保护和高质量发展的新机制为主要目标。一是坚持以习近平生态文明思想为指引，明确规定在东平湖生态保护区范围内进行开发建设，应当严格遵守东平湖生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单；二是坚持问题导向，正确处理责、权、利不平等的关系，明确规定了生态补偿协议制度，完善了东平湖生态补偿机制；三是坚持生态优先，正确处理生态保护和资源利用的关系；四是坚持以人为本，正确处理功能区保护和群众生产生活的关系。

　　（二）关于适用范围和政府职责的问题

　　《条例草案》根据《东平湖生态保护和高质量发展专项规划（2020-2035年）》划定的东平湖生态保护范围——沿湖8个乡镇及稻屯洼周边29个村，总面积770平方公里的区域，明确了条例的适用范围。同时，草案还规定了省、市、县三级政府的责任：省人民政府应当建立健全东平湖生态保护和发展工作协调机制、编制东平湖生态保护和高质量发展专项规划，统筹解决东平湖生态修复、蓄水防洪、综合治理和区域经济社会发展中的重大问题。泰安市人民政府和东平县人民政府应当将东平湖生态保护和发展工作纳入国民经济和社会发展计划，制定东平湖生态保护和发展工作方案，调整经济结构，优化产业布局，推动绿色发展。

　　（三）关于污染防治和生态修复治理问题

　　《条例草案》规定，在东平湖生态保护范围内进行资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址的，应当严格遵守东平湖生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。在加强污染防治的同时，草案还明确了省人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门和泰安市人民政府，在确保东平湖蓄滞洪基本功能的前提下，整合优化东平湖生态保护范围内的风景名胜区、地质公园、森林公园、自然保护区、湿地公园等各类功能区范围，构建统一的自然保护地体系。

　　（四）关于水资源保护利用的问题

　　一是建立东平湖供水补偿协调机制，泰安市人民政府应当根据省人民政府的规定，组织协调本行政区域内有关县（市、区）人民政府与东平县人民政府签订生态补偿协议，对东平湖进行生态补偿。二是建立大汶河生态流量控制制度，对大汶河沿线各闸坝等拦蓄水、引调水工程进行统一调度，保证戴村坝达到生态流量控制目标。三是合理划定东平湖生态水位，建设引水补湖工程，协调生态补水量，保证东平湖生态用水。

　　（五）关于推动湖区产业发展的问题

　　《条例草案》规定，泰安市人民政府和东平县人民政府应当统筹城乡产业发展，合理规划建设布局，推进城镇和乡村基础设施、基本公共服务向湖区延伸，实现城乡基础设施互联互通、公共服务普惠共享。泰安市人民政府和东平县人民政府应当根据东平湖生态保护和防洪要求，因地制宜发展特色高效农业，推进文化旅游、医疗康养、休闲体育、生态渔业、生态工业、临港经济等产业发展。东平县人民政府有关部门应当建立健全农业专业化社会化服务体系，培育农业服务企业、农民合作社等社会化服务组织，推进产业经营模式创新和湖区资源共享，为农业经营主体提供社会化服务，推动湖区产业发展。

　　以上说明连同《条例草案》，请予审议。

　　山东省东平湖生态保护和发展促进条例

　　（草案）

　　第一条为了加强东平湖生态保护和修复，提高蓄水防洪能力，保障黄河防洪安全和南水北调供水调水安全，推动经济社会高质量发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条在省人民政府批准的东平湖生态保护范围内，从事规划建设、保护利用、生产生活以及监督管理等活动，应当遵守本条例。

　　第三条东平湖生态保护和发展工作应当遵循防洪为主、保障供水、生态优先、科学利用的原则，实行政府主导、分级负责、部门联动、社会参与、流域管理与属地管理相结合的工作机制。

　　第四条省人民政府统一领导东平湖流域生态保护和发展工作，建立健全东平湖生态保护和发展工作协调机制、编制东平湖生态保护和高质量发展专项规划，统筹解决东平湖生态修复、蓄水防洪、综合治理和区域经济社会发展中的重大问题。

　　泰安市人民政府和东平县人民政府应当将东平湖生态保护和发展工作纳入国民经济和社会发展计划，制定东平湖生态保护和发展工作方案，调整经济结构，优化产业布局，推动绿色发展。

　　第五条泰安市人民政府和东平县人民政府依据本条例规定，履行东平湖生态保护和发展职责，具体工作由同级人民政府明确的机构承担。

　　各级人民政府发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、文化和旅游、应急管理、林业以及黄河河务等部门应当按照各自职责，做好东平湖生态保护和发展的相关工作。

　　第六条省人民政府、泰安市人民政府和东平县人民政府编制本级国土空间规划时，应当统筹考虑东平湖生态保护范围内蓄滞洪区功能和蓄水防洪需要，确定土地用途和用地类型。

　　在东平湖生态保护范围内按照国家规定的防洪标准有计划退耕还湖，落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，合理确定水面、湿地、林地、耕地和建设用地，科学规划预留防洪、绿色生态屏障、生态修复等工程建设用地和生产生活基础设施用地。

　　第七条泰安市人民政府和东平县人民政府应当会同黄河河务部门，根据洪水风险特点和防洪工作需要，按照分类与分区相结合的原则，提出防洪安全设施建设、重点工程项目建设、资源开发利用的具体措施，保障东平湖生态保护范围内的人口、土地和经济社会协调发展。

　　第八条省人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门和泰安市人民政府，在确保东平湖蓄滞洪基本功能的同时，整合优化东平湖生态保护范围内的风景名胜区、地质公园、森林公园、自然保护区、湿地公园等各类功能区范围，构建统一的自然保护地体系。

　　第九条在东平湖生态保护范围内进行资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址的，应当严格遵守东平湖生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。

　　鼓励和支持高等学校、科研机构、企业等开展东平湖生态保护与资源合理利用的科学研究和技术攻关。

　　第十条省人民政府应当组织有关部门和黄河河务部门，按照黄河流域防洪规划要求，统筹水资源利用和防洪排涝，加强防洪蓄洪工程建设，确保东平湖行洪通道畅通，提高调蓄洪水能力。

　　第十一条省人民政府水行政主管部门应当会同泰安市人民政府和黄河河务部门推进东平湖水系连通工程建设，综合整治入湖输水河渠，构建循环通畅、功能完善的水网。

　　第十二条省人民政府水行政主管部门应当建立大汶河生态流量控制制度，对大汶河沿线闸坝等拦蓄水、引调水工程进行统一调度，保证戴村坝达到生态流量控制目标。

　　省人民政府水行政主管部门应当会同自然资源、生态环境和黄河河务等部门合理划定东平湖生态水位，建设引水补湖工程，协调生态补水量，保证东平湖生态用水。

　　第十三条东平湖水质应当达到国家规定的地表水环境质量Ⅲ类以上水质标准。

　　省人民政府生态环境主管部门应当在大汶河入湖口、南水北调入湖口设立水质自动监测装置，并组织定期监测。

　　省人民政府生态环境主管部门和泰安市人民政府生态环境主管部门应当落实排污许可管理制度，加强重点污染物排放监测，采取综合治理措施，改善东平湖水质。

　　第十四条省人民政府应当组织有关部门和泰安市人民政府，根据国家授权以及南水北调调水水量和东平湖雨洪资源量，合理安排生活、生产、生态用水，并将东平湖作为山东省重要的战略水源地。

　　在东平湖直接取用水的单位，应当按照国家和省有关规定缴纳相关费用，用于水源区水源涵养、水生态保护、水环境整治、工程占用使用补偿等。

　　第十五条泰安市人民政府应当根据省人民政府的规定，组织协调本行政区域内有关县（市、区）人民政府与东平县人民政府签订生态补偿协议，对东平湖进行生态补偿。

　　第十六条东平县人民政府应当完善东平湖环湖垃圾接收、转运及其处理处置等基础设施建设，推行生活垃圾全程分类管理。

　　东平县人民政府应当加强东平湖生态保护范围内的污水处理设施及其配套管网建设，提高污水收集率和处理率。

　　第十七条泰安市人民政府和东平县人民政府应当加强东平湖环湖农业农村污染防治，实行综合防治和生物防治相结合，强化畜禽养殖、渔业养殖规范化管理，采用清洁养殖、绿色种植、资源化处理等方式，合理控制农药、化肥使用总量，减少农药、化肥对东平湖水体的污染。

　　第十八条 东平县人民政府交通运输主管部门和农业农村主管部门应当加强对东平湖和大清河的船舶及其相关活动污染防治的监督管理。

　　东平湖和大清河的机动船舶应当配备相应的油污、垃圾、污水等污染物集中收集、存储设施，不得向水体直接排放污染物；未配备污染物集中收集、存储设施的机动船舶，不得进入东平湖和大清河。

　　第十九条东平县人民政府应当会同黄河河务部门建立东平湖定期清淤制度，制定东平湖清淤和沉积污染物清理方案并组织实施，改善东平湖底泥质量，恢复水体自净能力，提高东平湖蓄滞洪容量。

　　第二十条 东平县人民政府及其有关部门应当加强东平湖生物资源的保护和管理，对芦苇、蒲草、菹草等水生植物开展综合整治和科学利用，降低植物腐烂对东平湖水质的影响。

　　东平县人民政府及其有关部门应当组织实施湿地保护恢复与野生动植物生存环境改善工程，开展增殖放流，促进野生动植物种类和种群增加，保护生物多样性。

　　第二十一条东平湖生态系统治理应当坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则。

　　省人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门和泰安市人民政府组织实施东平湖生态保护范围内的湿地、矿山、森林等重大生态环境修复工程，合理规划建设生态隔离带，统筹推进山水林田湖草沙一体化生态修复。

　　第二十二条东平县人民政府应当会同黄河河务部门加强东平湖岸线保护和岸线用途管制，划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护利用规划，严格控制开发建设，保持河湖岸线自然形态。

　　沿河沿湖进行土地开发和产业布局，应当符合国土空间总体规划、黄河流域综合规划、东平湖生态保护和高质量发展专项规划，以及河湖岸线保护利用规划，不得缩小水域面积或者擅自改变水域、滩地使用性质，不得降低行洪和调蓄能力，不得建设危害水资源、水生态保护的项目。

　　第二十三条禁止在东平湖生态保护范围内从事下列行为:

　　（一）填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊或者侵占、分割湖泊；

　　（二）向水体排放、倾倒油类、酸液、碱液、剧毒废液、可溶性剧毒废渣、放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水、工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物；

　　（三）在东平湖主体水域内采取人工投饵性鱼类网箱、网围等方式从事渔业养殖或者垂钓；

　　（四）非法猎捕、出售、购买、运输、利用野生动物及其制品；

　　（五）非法取水、取土、采矿、挖砂等；

　　（六）设置排污口；

　　（七）法律、法规规定的其他破坏东平湖生态的行为。

　　第二十四条泰安市人民政府和东平县人民政府应当根据东平湖生态保护和防洪要求，因地制宜发展特色高效农业，推进文化旅游、医疗康养、休闲体育、生态渔业、生态工业、临港经济等产业发展。

　　东平县人民政府有关部门应当建立健全农业专业化社会化服务体系，培育农业服务企业、农民合作社等社会化服务组织，推进产业经营模式创新和湖区资源共享，为农业经营主体提供社会化服务，推动湖区产业发展。

　　第二十五条泰安市人民政府和东平县人民政府应当统筹城乡产业发展，合理规划乡镇、村和社区的建设布局，推进城镇和乡村基础设施、基本公共服务向湖区延伸，实现城乡基础设施互联互通、公共服务普惠共享。

　　东平县人民政府应当推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，优化城乡村居空间格局，推动公共教育、就业服务、医疗养老、文化体育、公共交通等资源向湖区倾斜，推进城乡要素平等交换、双向流动，增强湖区发展活力。

　　第二十六条省人民政府应当建立健全东平湖生态移民、产业转移补偿制度，对因清理水产养殖、畜禽养殖或者实施退田还湖、退渔还湖等转产转业的农民、渔民给予补贴和扶持，并按照国家有关规定将其纳入社会保障体系。

　　第二十七条东平县人民政府应当做好生态保护范围内红色文化、黄河文化、渔家文化、历史文物和遗址遗迹的保护，保存、传承、传播好非物质文化遗产。

　　第二十八条省人民政府和泰安市人民政府应当建立健全财政保障机制，加大对东平湖生态保护范围内的生态修复、环境污染防治、防洪排涝等资金的支持力度。

　　东平县人民政府应当建立健全社会资金参与的多元化投融资机制。鼓励金融机构增加对生态保护和环境治理项目的信贷支持。

　　第二十九条对违反本条例规定的行为，法律、法规已经规定法律责任的，适用其规定。

　　第三十条各级人民政府和有关部门在东平湖生态保护和发展工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十一条在东平湖生态保护范围以外，从事与东平湖生态保护和发展有关的活动，参照本条例规定执行。

　　第三十二条本条例自2021年 月 日起施行。