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《山东省南四湖生态保护条例(草案)》公开征求意见

　　《山东省南四湖生态保护条例(草案)》已经省第十三届人大常委会第二十九次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省南四湖生态保护条例(草案)》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。

　　社会各界人士可以直接将意见和建议发送至fagongwei＠126.com，也可以寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街１号，邮编：250011），并在信封上注明《山东省南四湖生态保护条例(草案)》征求意见。

　　公开征求意见截止日期为2021年8月30日。

　　山东省人大常委会法制工作委员会

　　2021年7月30日

　　关于《山东省南四湖生态保护条例（草案）》的说明

　　——2021年7月27日在山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

　　山东省生态环境厅厅长 宋继宝

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省政府委托，现对《山东省南四湖生态保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

　　一、立法背景

　　南四湖自然资源丰富，是我省最大的淡水湖和最重要的淡水渔业基地，具有防洪、排涝、灌溉、供水、航运及旅游等综合功能，在我省经济社会发展中具有重要作用。同时，南四湖还是南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库,其生态环境的好坏直接关系着东线工程的水质安全，对整个南水北调工程的成效具有重要影响。

　　保证一泓清水永续北上，责任重大，意义深远。长期以来，省政府和济宁、枣庄等市政府及其有关部门高度重视南四湖生态保护工作，将其作为一项重大政治任务、民生工程摆上突出位置，采取了一系列保护措施，取得一定成效。但随着经济社会快速发展，南四湖生态保护仍然存在许多问题，湖泊保护形势依然严峻，主要表现在：城镇污水集中处置能力不足，高盐高氟污染物突出；流域农业种植面积大，农药化肥施用不规范，面源污染问题尚未根治；港口船舶污染问题严重，生活污水处理能力不足，水污染问题依然存在；人工湿地建设、投入不足导致功能退化，水质净化功能降低；池塘退养、矿业权和畜禽养殖退出、渔民上岸安居等生态保护补偿机制不完善；南四湖流域生态保护涉及江苏、河南等外省和本省枣庄、济宁、泰安、菏泽等市以及多个部门，缺乏统一的保护规划，尚未建立起有效的湖泊保护联动机制，削弱了湖泊生态保护的整体效能。因此，通过制定专门的地方性法规解决南四湖生态保护瓶颈问题，巩固综合治理成效，改善南四湖生态环境，十分必要。

　　二、起草过程

　　在今年2月份省人大常委会确定将《条例（草案）》列入5月份初次审议的立法项目后，省生态环境厅、省司法厅切实提高政治站位，特事特办，按照省人大常委会要求，会同省人大常委会法工委、省水利厅、省交通运输厅、省自然资源厅、省农业农村厅等单位抓紧组成立法专班，迅速开展有关工作。一是认真学习领会习近平生态文明思想和省委省政府关于南四湖生态保护的重要文件，收集、整理和汇总有关资料，梳理现行法律、法规和相关政策规定；二是开展调查研究，找准突出问题，深入调研微山县新薛河入湖口及人工湿地退化修复项目以及利民庄台渔池退养、台田农业种植项目等现场；三是深入研究草案，不断修改完善，立法专班先后5次对《条例（草案）》的基本框架内容、相关原则、基本措施手段、部门协调运行机制等内容进行集中论证、修改；四是通过广泛征求意见、会签凝聚共识，充分吸收基层人大和政府及其有关部门、立法研究基地、社会组织、法律专家、社会各界的意见和建议。4月初，我们结合各方面意见特别是济宁、枣庄等地的意见，再次组织对草案进行了全面修改完善，形成了提请本次会议讨论的草案。该草案已经2021年4月23日省政府第110次常务会议讨论通过。

　　三、需要说明的几个主要问题

　　（一）关于起草思路和立法定位

　　作为针对南四湖特定区域生态保护的法规，《条例（草案）》深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，坚持“小、快、灵”的起草思路，立足于解决南四湖生态现存的痛点难点问题，主要围绕污染治理、生态保护和修复、资源循环利用等进行制度设计，并创设了“保水量”“保水质”“保岸线”“保土壤”“保生物”“保植被”“保风貌”“保文化”和“禁挖”、“禁排”、“禁引”、“禁填”、“禁捕”、“禁养”等全方位保障南四湖生态安全的“八保六禁”特色条款。对《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《山东省水污染防治条例》《山东省湖泊保护条例》《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》等法律法规已有明确规定的内容，《条例（草案）》没有重复设定。

　　（二）关于生态修复与培育长效机制

　　《条例（草案）》把生态保护作为第一要务，着力统筹实施全域系统保护修复，构建边界清晰、功能明确、管控有效的生态综合保护体系。《条例（草案）》要求：南四湖流域所在地县级以上人民政府应当实施野生动物生境改善和水生植物修复工程，开展增殖放流、水草移植，全面修复南四湖水生态环境；在河流入湖口、生态功能保护区、城镇污水处理厂下游以及其他重要区域，规划建设相应范围的湿地；在南四湖周边和主要汇水河流两侧规划建设立体植物带，开展造林绿化，打造沿湖生态廊道；组织实施农田生态化改造，开展种植业面源污染综合整治，减轻退水对土壤以及河湖水质影响。为了制止非法侵占河湖管理保护区域进行生产建设的行为，《条例（草案）》还细化了河湖岸线管理措施，要求加强南四湖岸线保护和岸线用途管制，划定河湖岸线保护范围，严格控制开发建设，最大程度保持河湖岸线自然形态。

　　（三）关于流域水污染防治措施

　　按照国家南水北调供水水质要求，南四湖水体和河流入湖口控制断面水质应当达到国家地表水环境质量Ⅲ类以上标准。为此，《条例（草案）》规定了一系列水污染防治的严格举措：生态环境主管部门应当在河流入湖口和跨县（市、区）界断面设立水质自动监测装置，并组织实施定期监测；南四湖流域所在地县级以上人民政府应当组织建设城镇污水管网、污水处理厂和垃圾集中处理设施，逐步实现流域内全部管网雨污分流、污水集中处理和垃圾无害化、减量化、资源化处置；南四湖流域工矿企业应当加强氮磷、硫酸盐、氟化物等污染物的排放控制，对产生的废水进行收集、处理，达到水污染物综合排放标准后方可排放；南四湖内的机动船舶应当配备相应的油污、垃圾、污水等污染物集中收集、存储设备，不得向水体直接排放污染物；在南四湖流域从事水产养殖应当科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料，养殖废水排放应当符合国家规定标准。

　　（四）关于流域协调机制的统筹协调作用

　　南四湖流域生态保护涉及外省和本省枣庄、济宁、泰安、菏泽等市和多个部门，能否建立起有效的湖泊保护联动机制、保障协调机制的统筹协调作用，是实现南四湖流域生态优先、绿色发展的基础和保障。为此，《条例（草案）》充分体现协调机制的权威性，明确了协调机制的统筹协调职责，明确规定：省人民政府应当与江苏省、安徽省、河南省人民政府和国家相关流域管理机构，建立南四湖污染治理和生态保护协作配合以及执法联动机制，统一南四湖流域水环境质量和污染物排放标准，推动生态环境和水资源保护利用等领域合作；南四湖流域所在地设区的市人民政府应当与外省相关设区的市人民政府建立联席会议工作制度，促进区域协同立法、执法、监督，实现信息共享、政策统筹、应急联动，共同推动开展南四湖流域生态治理和保护工作。

　　（五）关于相关违法行为的法律责任

　　按照权利与义务相统一的原则，并依据行政处罚法的规定，《条例（草案）》第25条规定了有关部门失职渎职行为的法律责任，第26至第27条分别对机动船舶向水体排放污染物、违法捕捞渔业资源等明确了具体处罚措施。法律法规已明确规定法律责任的，未再重复设定。

　　以上说明和《条例（草案）》，请予审议。

　　山东省南四湖生态保护条例

　　（草案）

　　第一条 为了加强南四湖生态保护，保障南水北调调水水质和生态安全，推动经济社会高质量发展，根据《中华人民共和国环境保护法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条在南四湖流域开展污染防治、生态保护和修复以及各类生产生活、开发建设等活动，应当遵守本条例。

　　南四湖划定为自然保护区核心区、缓冲区、实验区以及其他重点保护区域的，依照有关法律、法规的规定执行。

　　本条例所称南四湖，是南阳湖、独山湖、昭阳湖、微山湖四个湖泊的总称。

　　本条例所称南四湖流域，是指南四湖和枣庄市、济宁市、泰安市、菏泽市向南四湖汇水的区域。

　　第三条 省人民政府应当建立健全南四湖流域协调机制、考核评价制度和分区管控体系，划定南四湖流域生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，制定生态环境准入清单，全面推行河湖长制，督促检查南四湖保护重要工作的落实情况。

　　南四湖流域所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当将南四湖生态保护工作纳入国民经济和社会发展计划，优化产业结构和布局，促进资源合理高效利用，制定南四湖生态保护方案和具体实施措施，落实南四湖流域污染治理和生态安全责任。

　　第四条 省人民政府和南四湖流域所在地设区的市人民政府生态环境主管部门对南四湖生态保护工作实施统一监督管理。

　　南四湖流域所在地县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、文化和旅游、应急等部门应当按照各自职责，做好南四湖生态保护相关工作。

　　第五条 南四湖流域所在地县级以上人民政府应当采取措施，改善河湖连通状况，增强水源涵养能力，恢复河湖生态流量，保持南四湖的合理水位。

　　南四湖水位低于最低生态水位时，应当采取措施补充水量。

　　第六条 南四湖水体水质和南四湖河流入湖口控制断面水质应当稳定达到国家地表水环境质量Ⅲ类以上水质标准。未达到目标要求的，所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当制定限期达标方案，采取措施按期达标。

　　省人民政府生态环境主管部门应当在河流入湖口和跨县（市、区）界断面设立水质自动监测装置，并组织实施定期监测。

　　限期达标方案和监测结果应当及时向社会公开。

　　第七条 南四湖流域所在地县级以上人民政府应当按照水污染防治和保证水质的要求，加强黑臭水体和生活污水治理，组织建设城镇污水管网、污水处理厂和垃圾集中处理设施，逐步实现管网雨污分流、污水集中处理和垃圾无害化、减量化、资源化处置。

　　污水处理厂应当加快污泥处置设施建设和改造，利用焚烧、综合利用等方式对污泥进行无害化、资源化处置。

　　垃圾处理厂以及垃圾收集站、转运站应当进行提升改造，防止垃圾抛洒和渗滤液污染环境。

　　禁止在南四湖非法设置排污口。

　　第八条 南四湖流域工矿企业应当加强氮磷、硫酸盐、氟化物等污染物的排放控制，对产生的废水进行收集、处理，达到水污染物综合排放标准后方可排放；具备条件的，应当对自备水井进行水源替代，减少地下水中硫酸盐、氟化物进入地表水水体。

　　南四湖流域所在地县级以上人民政府应当加强对硫酸盐、氟化物超标地下水型饮用水水源地的改水与整治，实施水源替代或者水厂净化工艺提升措施，保证供水水质达标。

　　第九条南四湖流域所在地县级以上人民政府交通运输主管部门和农业农村主管部门应当按照职责分工，加强对船舶及其相关活动污染防治的监督管理。

　　南四湖内的机动船舶应当配备相应的油污、垃圾、污水等污染物集中收集、存储设备，不得向水体直接排放污染物；未配备污染物集中收集、存储设备的机动船舶，不得进入南四湖。

　　禁止在南四湖流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品以及放射性物质。

　　第十条在南四湖流域港口、码头等船舶集中停泊区域，应当设置与其吞吐能力或者通行能力相适应的船舶油污、垃圾、污水等污染物接收、转运或者处理设施、设备，并安装污染物收集智能监控装置。

　　南四湖流域船舶修造、拆解等作业应当在规划的船艇工业园区内进行。作业单位应当采取预防措施，防止油类、油性混合物和其他废弃物污染水体。

　　第十一条 省人民政府农业农村主管部门应当完善畜禽粪污资源化利用和种养结合等扶持政策，引导就地就近还田利用。

　　南四湖流域所在地县（市、区）人民政府应当加强规模以下畜禽养殖管理，建立区域性畜禽粪污集中处理中心，集中收集、处置规模以下养殖场（户）产生的畜禽粪污，并支持规模以下养殖场（户）建设粪污收集储存设施。

　　第十二条南四湖流域所在地县级以上人民政府应当在河流入湖口、生态功能保护区、城镇污水处理厂下游以及其他重要区域，规划建设相应范围的湿地，并制定退耕还湿、退田还湖、退池还湖的优惠政策，恢复湿地面积和湿地生态功能。

　　对现有的天然湿地，应当采取水体治理、植被恢复等措施，提高湿地生态系统质量；对已建成的人工湿地，应当实施专业化运营维护，确保其净化水质、维护生物多样性等生态功能。

　　第十三条 南四湖流域所在地县级以上人民政府应当制定野生动物及其栖息地相关保护规划和措施，实施野生动物生境改善和水生植物修复工程，开展增殖放流、水草移植和菹草、狐尾藻等植物的综合整治，全面修复南四湖水生态环境。

　　南四湖流域所在地县（市、区）人民政府应当组织有关部门和单位，采取措施限制和减少妨害大鸨、东方白鹳、大天鹅、鸳鸯、长耳鸮等珍贵、濒危野生动物主要生息繁衍场所的人为活动，并为候鸟迁徙创造条件。

　　禁止在南四湖流域投放外来物种。

　　第十四条南四湖流域所在地县级以上人民政府应当加强对莼菜、野菱、野大豆等重点保护植物及其生长环境的保护，并在南四湖周边和主要汇水河流两侧规划建设立体植物带，开展造林绿化，打造沿湖生态廊道。

　　重点保护植物的生长环境受到严重破坏的，应当通过封育、退耕还湿等方式予以恢复。

　　第十五条南四湖流域所在地县级以上人民政府应当按照国家相关规划，加强南四湖岸线保护和岸线用途管制，划定河湖岸线保护范围，严格控制开发建设，最大程度保持河湖岸线自然形态。

　　沿河沿湖进行土地开发和产业布局，应当符合国土空间总体规划，不得缩小水域面积或者擅自改变水域、沙洲、滩地使用性质，不得降低行洪和调蓄能力，不得建设危害水资源、水生态保护的项目。

　　第十六条 南四湖流域所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当采取措施防止水土流失，组织实施农田生态化改造，开展种植业面源污染综合整治，减轻退水对土壤以及河湖水质影响。

　　农业生产应当科学使用农业投入品，优化化肥、农药施用，科学处置农用薄膜等农业废弃物，推进农作物秸秆综合利用。

　　限制或者禁止在水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的开发建设活动。

　　第十七条南四湖所在地各级人民政府应当加强对古村落、古民居、古建筑、古树名木和村落布局的保护，注重保持南四湖特色风貌。

　　规划建设临湖建筑物、构筑物的，应当体现湖区水乡特色，与自然环境和人文景观相协调。

　　第十八条南四湖流域所在地县级以上人民政府应当弘扬传承红色文化、运河文化、渔家文化，加强对铁道游击队旧址、伏羲庙等历史文物和遗址遗迹的保护，做好端鼓腔、排船技艺、微山渔家虎头服饰等非物质文化遗产的保存、传承、传播。

　　在南四湖沿湖村庄、集镇开展旅游、餐饮活动的，应当符合相关规划要求，防止超环境承载能力过度发展，并不得污染湖区水体。

　　第十九条南四湖所在地县级以上人民政府应当科学划定渔业功能区，加强水产种质资源保护，依法设立禁渔区，严格实行禁渔期和捕捞限额等制度。

　　在南四湖流域从事水产养殖的，应当科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料，其养殖废水排放应当符合国家规定标准。

　　第二十条禁止在南四湖流域从事下列行为:

　　（一）非法围(开)垦、填埋湿地，烧荒或者修建阻水、排水设施;

　　（二）非法取水、取土、采矿、挖砂等；

　　（三）向水体排放、倾倒油类、酸液、碱液、剧毒废渣废液、放射性固体废物或者含有放射性物质的废水、工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物；

　　（四）非法猎捕、出售、收购、运输、携带候鸟等野生动物；

　　（五）非法采集重点保护的野生植物或者破坏其生长环境；

　　（六）采取人工投饵性鱼类网箱、网围等方式从事渔业养殖；

　　（七）以电鱼、毒鱼、炸鱼等方式破坏渔业资源和生态环境；

　　（八）其他破坏南四湖生态的行为。

　　第二十一条 南四湖流域所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当制定南四湖生态移民和产业转移计划并组织实施，减少人为活动对南四湖生态环境的影响。

　　对因清理水产养殖、畜禽养殖和实施退田还湖、退渔还湖等导致转产转业的农民、渔民，应当给予补贴和扶持，并通过劳动技能培训、纳入社会保障体系等方式，保障其基本生活。

　　第二十二条 省人民政府应当推动建立南四湖生态保护补偿机制。

　　南四湖流域所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当将南四湖生态保护补偿资金纳入预算，加大对南四湖渔民上岸安居、矿业权退出、池塘退养、畜禽养殖退出、船舶改造提升等支持，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益。

　　第二十三条 南四湖流域县级以上人民政府及其有关部门应当依法公开南四湖流域生态环境保护规划、污染物排放标准、环境质量状况等信息，完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督南四湖流域生态保护提供便利。

　　对污染、损害南四湖生态环境的违法行为，公民、法人和其他组织有权向南四湖流域县级以上人民政府及其有关部门举报。接到举报的县级以上人民政府及其有关部门应当依法组织处理，并按照有关规定给予奖励。

　　第二十四条 省人民政府应当与江苏省、安徽省、河南省人民政府和国家有关流域管理机构，在生态环境和水资源保护利用等领域加强合作，建立南四湖污染治理和生态保护协作配合以及执法联动机制，统一南四湖流域污染物排放标准。

　　南四湖流域所在地设区的市人民政府应当与外省相关设区的市人民政府建立联席会议制度，促进区域协同立法、执法、监督，实现信息共享、政策统筹、应急联动，共同推动南四湖流域生态治理和保护工作。

　　第二十五条南四湖流域县级以上人民政府及其有关部门，违反本条例规定，有下列行为之一的，由上级主管机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）违反南四湖生态保护规划和有关专项保护规划，批准开发利用湖泊资源和其他建设活动的；

　　（二）未按照规定采取保护措施导致水质恶化的；

　　（三）未按照规定采取保护野生动植物措施的；

　　（四）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

　　第二十六条违反本条例规定，南四湖内的机动船舶向水体直接排放污染物的，由县级以上人民政府交通运输主管部门和农业农村主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，并处一万元以上十万元以下的罚款；造成水污染的，责令限期采取治理措施，消除污染，并处二万元以上二十万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

　　第二十七条违反本条例规定，在禁渔区、禁渔期进行捕捞或者使用电鱼、毒鱼、炸鱼等方式破坏渔业资源和生态环境的，由县级以上人民政府农业农村主管部门没收渔获物和违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船。

　　第二十八条对破坏南四湖流域自然资源、污染南四湖流域生态环境、损害南四湖流域生态系统等违法行为，本条例未作行政处罚规定的，适用有关法律、法规、规章的规定。

　　第二十九条 本条例自 年 月 日起施行。