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发挥人大主导作用 提高地方立法质量

　　人大及其常委会在立法工作中发挥好主导作用，是做好立法工作的关键所在。鹰潭市人大及其常委会自2016年开始行使地方立法权以来，在市委的领导和省人大常委会的指导下，紧紧围绕提高立法质量，充分发挥立法工作主导作用，开拓创新，依法履职，积极探索具有鹰潭特色的立法工作新路径，保证了全市立法工作稳步有序推进。五年来，共制定地方性法规9部，为全市改革发展提供了有力的法治保障。

　　一、充分认识人大主导立法工作的重要意义

　　习近平总书记在中央人大工作会议上对立法工作提出明确要求：“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。”这是党的十八大以来，习近平总书记在对人大工作提出一系列新理念新思想新要求的基础上，对人大及其常委会发挥立法主导作用的再强调、再部署、再动员。地方人大作为地方立法专门机关，在立法工作中充分发挥主导作用，是保证立法正确政治方向的必然要求，是提高立法质量的有效途径，是推动立法进程蹄急步稳的有力抓手。充分发挥好人大对立法工作的主导作用，有利于坚持党对立法工作的领导，使立法工作贯彻党的主张、体现党的意志，有效保证立法工作沿着正确的政治方向前进。为此，我们坚持在立法选项、法规草案起草、审议和实施等各个环节发挥好主导作用，以有效提高法规质量，使地方性法规立得住、行得通、真管用，切实增强法规的针对性和可操作性。同时，通过科学编制立法规划，合理制定立法年度计划，实事求是确定立法项目，安排立法进度，既满足本地经济社会发展需要，又立足于现实，在保证立法质量的前提下，步调稳妥地推进立法工作。

　　二、切实把握人大主导立法工作的主要内容

　　五年来，鹰潭市人大及其常委会通过主导立法项目的选取、法规草案的起草、审议和实施，全方位、全过程主导全市立法工作。

　　一是主导项目选取。我们坚持按照立法法赋予的立法权限，重点选取三个方面的法规项目：立拾遗补缺的法。对国家法律没有做出规定的，我们根据地方需要，及时制定地方性法规。如为了做好大上清宫遗址保护工作，我们制定了《鹰潭市大上清宫遗址保护管理规定》。同时，对法律作出的原则性、宏观性规定，予以具体化、明细化，增强操作性。如我们结合本地实际，制定了《鹰潭市信江饮用水水源保护条例》，细化了保护要求，提升了保护标准。立发展急需的法。坚持“好钢用在刀刃上”，在广泛征集立法建议项目的基础上，区分轻重缓急，做到急需的先立。如为策应“智铜道合、强富美优”新鹰潭建设要求，我们制定了《鹰潭市智慧城市管理条例》，为数字产业化和产业数字化提供法治保障。立务实管用的法。我们坚持以规范行政机关及其管理对象的行为为目的，立行得通、真管用的法，防止为立法而立法。我们先后制定了《鹰潭市扬尘污染防治管理办法》《鹰潭市烟花爆竹销售燃放管理条例》等。

　　二是主导法规起草。主要是在法规草案起草过程中，通过提前介入、深度参与，加强对政府部门立法工作的指导和帮助。落实起草任务。对经调研后认为有立法必要性、可行性的立法项目，市人大常委会通过制定年度立法计划，明确法规起草项目、责任单位、责任人，以及工作要求、完成时限等内容，做到任务清楚、要求明确、责任具体。做好起草指导。市人大相关专工委主动与起草责任单位沟通联系，适时提出工作建议。如要求成立法规草案起草工作领导小组，推进法规起草工作进度，及时协调解决法规起草工作中的重大问题；要求相关责任单位认真开展立法调研，及时发现需要通过立法解决的问题，寻找解决问题的办法和措施；在委托第三方起草时，提醒责任单位加强对受委托方的指导，切忌一托了之。提前介入参与。市人大相关专工委在政府部门起草法规草案的过程中，提前介入指导，积极参与立法调研，帮助发现问题，寻找解决问题的办法和措施；参与立法重大问题协调，防止部门利益法制化；参与法规草案文本修改，提高法规文本质量，主导法规内容。

　　三是主导法规审议。法规草案审议是立法工作的核心环节和重要程序，也是人大主导立法工作的重要体现。实践中，我们做到：做好审议前的准备工作。在法规起草过程中，邀请市人大常委会部分组成人员参与立法调研，使其熟悉情况。充分发挥三次审议的作用。明确每次审议的重点，引导常委会组成人员分别围绕法规的必要性、可行性、合法性，法规设计制度的合适性、权利义务的均衡性和文字表述的精准性等重点内容进行审议。精心组织常委会的审议。提前将草案文本送至常委会组成人员手中，合理安排时间，确保有足够的时间发表意见；做好发言引导，使审议工作围绕主题、突出重点，不偏题、不跑调。

　　四是主导法规实施。主要包括：开展执法检查。通过制定《加强市地方性法规实施的意见》，要求负责实施的主管部门在法规公布后，制定贯彻实施方案，做好具体部署工作，确保法规在全市范围内得以有效实施。法规实施1年后，市人大及其常委会相关专工委要对法规实施情况进行执法检查，同时发现法规实施中存在的问题。开展立法后评估。法规颁布施行满3年后，市政府负责实施的主管部门、市人大及其常委会有关委员会组织对法规实施情况进行立法后评估。及时修改法规。根据评估结果，适时启动法规修改或者废止程序，使法规不断适应新的形势和要求。

　　努力探索人大主导立法工作的实现途径

　　我们坚持在思想政治、体制机制和能力建设等各个方面积极探索，为市人大主导全市地方立法工作提供保障，夯实基础。

　　一是用正确的思想引领立法方向。坚持党对立法工作的领导。坚持以习近平法治思想为指导，始终把党的领导放在立法工作的首位，做到立法重大事项事先向党委请示报告。坚持依法立法、科学立法、民主立法。切实遵循不抵触原则，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。坚持紧贴中心大局开展立法。从市情和实际出发，立足当前，着眼长远，既突出经济社会发展中的重点、难点和热点问题，又做到统筹兼顾，体现特色，真正发挥立法的全局性、引领性作用。

　　二是用健全的制度规范立法行为。我们确立了“立法工作推进到哪里，制度建设跟进到哪里”的工作思路，努力使立法工作做到有章可循、有规可依。不断完善工作制度。在立法调研、编制立法规划计划、法规草案起草审议、法规实施等方面制定一系列工作制度，使立法各环节、全过程都有章可循，有规可依。不断完善工作机制。建立了内部统筹机制、委办协调机制等工作机制，形成立法工作合力，共同推进各项立法工作。

　　三是用权威的规划保障立法进程。严格编制程序。对社会各方面提出的立法建议项目，综合分析、充分论证后，报常委会讨论通过，并由市委发文予以转发。合理安排立法工作进度。工作中做到不急功近利、不急于求成、不贪多求快、不贪大求全，并按照“一年两法、一法三年”的进程合理把握立法节奏。切实增强立法规划的刚性。严格实施立法规划和年度计划，市人大常委会第一个五年立法规划确定的20个项目，百分之百得到实施，其中已经制定为法规的8个，其余12个全部完成调研。

　　四是用广泛的智慧支撑立法能力。加强自身建设。法制委、法工委始终把加强自身立法能力建设摆在工作首位，不断增强政治素质和业务素质，不断提高履职能力和服务水平。延伸立法触角。把基层立法联系点的建设作为拓展立法工作基层力量、扩大民主立法的有效途径，按照“广泛性+代表性、综合性+专业性”原则，建立基层立法联系点12个，其中既要有社会面立法联系点，又要有专业面立法联系点。借助外力支持。组建立法专家库，聘任立法专家29名，发挥其“外脑”作用。同时，积极与南昌大学法学院共同组建鹰潭市立法研究基地，发挥法学院的专业优势，加强立法理论和技术支持。（供稿：鹰潭市人大常委会法工委吴勤胜）

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