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黄山：立法保护徽风徽韵

　　“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”习近平总书记用“大块头”与“小快灵”的语言形象描述了两种不同的立法形式。相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单，立法难度低，立法速度快，并能有效提高立法的针对性、适用性、可操作性。

　　安徽省黄山市既是徽商故里，又是徽文化的重要发祥地。黄山松“患癌”，这里有法律“药方”诊治；古建筑受损，这里有法律“巧匠”修缮；风景区开发，这里有法律“红线”规范……黄山市人大及其常委会深入学习贯彻习近平法治思想，在市委的坚强领导下和省人大常委会的正确指导下，紧扣高质量立法要求，重点围绕历史文化保护、生态文明建设等方面，出台了一批特色亮点鲜明、符合实际需要的“小快灵”法规，着力让徽风徽韵在依法保护中更好得到传承。

　　坚持“小快灵”，

　　古城焕发新生机

　　“一生痴绝处，无梦到徽州。”歙县山清水秀，新安江静静流淌而过，马头墙被淡淡的烟雾笼罩，无声地诉说着徽州文化。

　　歙县是著名的旅游胜地。然而以前到歙县徽州古城旅游观光，危房失修、古建筑自然侵蚀与人为毁坏、乱拆乱搭乱建乱晒的“四乱”等乱象，让人高兴而来、扫兴而归。在古城生活了五十余年的凌先生说，长期以来，古城文物古迹的人为破坏现象时有发生，令人担忧。“我们期盼着立法保护，让宝贵的历史财富更好地造福子孙万代！”

　　2016年1月，出席黄山市六届人大六次会议的刘宏军等20名人大代表联名向大会提交了“关于提请启动立法程序，依法制定《歙县徽州古城保护管理条例》的议案”，呼吁立法保护古城。代表们的建言情真意切，反映了社会各界的呼声和群众的心声。“古城保护范围内，现有县级以上重点文物保护单位80余处。众多文物与人居混杂，保护工作难度确实很大；徽州古城是历代徽州人共同创造的宝贵财富。经过近年多次修缮，古城保护取得新进展，焕发出蓬勃生机，成为徽文化和黄山旅游的一支瑰丽的奇葩。依法保护古城，是历史赋予我们这一代人的职责。”

　　市人大常委会高度重视人大代表的立法建议，对歙县古城的立法很快被摆上议事日程，并认真推进落实。2016年8月，市六届人大常委会第二十六次会议审议通过了《歙县徽州古城保护条例》（以下简称《条例》）；9月，安徽省十二届人大常委会第三十三次会议审查批准了该《条例》。这是黄山市正式被赋予地方立法权之后，成功制定颁布的首部地方法规，填补了中国“四大古城”中唯独徽州古城没有立法的空白。

　　《条例》共五章四十二条，明确了立法依据、保护范围和原则，并确定歙县政府统领、相关单位部门负责施治、公众参与、社会监督的机制和徽州古城管理保护机构的职责；对“徽州古城”给予了明确的地名指向，确定了保护范围。

　　从立法程序启动到《条例》的颁布实施，是黄山市积极推进依法立法、科学立法、民主立法、精准立法的过程，是反复论证、数易其稿、不断完善、不断成熟的过程。据统计，这期间共召开座谈会、征求意见会等40余次、参加人员达二百余人次，起草小组对《条例》进行了9次大修改、50余次小修改。安徽省工艺美术大师、“非遗”徽州剪纸传承人吴笑梅等人在征求意见座谈会上提出的古城范围界定、管理机构设置等建议，都被吸纳到了《条例》中，解决了保护范围、管理责任主体不明确等问题。特别是在市六届人大常委会第二十六会议分组审议时，与会人员提出的38条审议意见，其中27条被采纳。

　　歙县斗山居委会主任方如根、中和社区居委会委员张雅芝等人高兴地说，《条例》中“临街建筑擅自新开门窗、搭晾衣物、吊挂以及堆放有碍市容的其他物品、燃放烟花爆竹”等规定，让人一目了然，易理解、易掌握、易遵守，更便于社区干部宣传、实施《条例》。

　　如今，随着《条例》的贯彻实施，古城管理机制不断顺畅，古城保护氛围愈发浓厚，徽州古城焕发了新生机。

　　此后，在总结《条例》立法经验的基础上，市人大常委又针对徽州自然生态和历史文化保护等关键领域，进行了更多“小快灵”立法的尝试。2017年，针对众多徽州古建筑得不到有效保护、濒临毁损、年久失修等现状，市人大常委会制定了《黄山市徽州古建筑保护条例》。2018年，针对黄山标志性景观迎客松、黑虎松等“黄山松”受到松材线虫病威胁的严峻形势，市人大常委会出台了《黄山市松材线虫病防治条例》；今年，为依法规范徽州文书档案的收集、保护和利用，市人大常委会制定了《黄山市徽州文书档案保护条例》。此外，还有为加强齐云山、太平湖保护管理而制定的《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》等。

　　这些“小快灵”立法虽然篇幅不大，但是立法工作要求却丝毫不降低，确保每一部地方性法规都成为管用好用的精品。从法规的实施效果来看，这些法规切口小、发力准、效果好，对完整保护徽州历史文化、景区资源、风貌特色起到了积极的促进作用，是市人大常委会通过“小快灵”立法，化繁为简，解决针对重点领域、重点问题的生动实践。

　　敞开立法大门，

　　让法规合民意、接地气

　　立法必须为了人民、依靠人民。为站稳人民立场，提高立法质量，市人大常委会不仅完善立法项目征集、论证制度，还明确要求每个立法项目都满足“四个必须”——必须召开专家论证会议、必须深入开展立法调研、必须征求基层执法单位和人大代表意见、必须网上公开征求公众意见。

　　人民群众期盼什么、立法就要跟进什么。市人大常委会坚持人民有所呼、立法有所应，把人民群众最关心、最期盼的立法建议项目优先纳入年度立法计划。制定《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市养犬管理条例》《黄山市文明行为促进条例》，无一不是顺应了群众对美好生活的期盼。

　　为了进一步敞开立法大门，2018年4月，黄山市人大常委会按照立法领域对应、知识结构合理、人员规模适度的原则，建立了由60位法学专家、各专业领域专家和语言文字专家等组成的立法“智囊团”，并出台《立法咨询专家管理办法》，规范立法咨询专家的选聘和管理，明确立法咨询专家的权利义务和工作内容，充分发挥专家学者在地方立法中的“外脑”作用。

　　为了让每一部法规都装满民意，2020年4月，市人大常委会在全市范围内确定了11家基层单位作为首批基层立法联系点，覆盖各县区及设区的市立法权限的各个领域，并制定了专门制度规范。

　　设立基层立法联系点后，黟县碧阳镇郭门社区副书记胡东东多了一个身份——基层立法联系点联络员。很多法规制定过程中，都有他参与的身影。“立法联系点开在百姓家门口，让立法工作走进了寻常百姓家。通过立法联系点，人民群众对立法工作的意见建议可以乘上‘直通车’，一下子拉近了与立法工作的距离，立法工作更接地气、更贴民心。”

　　市人大常委会依托联系点深入开展立法调研，代为征集辖区群众意见建议，搭建起反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，让人民群众的真实意愿更多渗透于法规条款中。截至目前，通过立法联系点征集到110条立法建议。

　　跟进执法检查，

　　让法规落下去、见真效

　　天下之事，不难于立法，而难于法之必行。特别是在立法工作启动后，广大人民群众不仅关心制定了哪些法规，更关心这些法规管不管用、能不能解决实际问题。在历次黄山市人代会上，就有不少人大代表反映了群众的心声，建议“要加强对已颁布地方法规实施情况的检查，维护法规的权威性”。

　　为此，市人大常委会树牢立法与执法并重的理念，每年选择1部地方法规开展执法检查，对法规执行情况进行充分检查和评估，推动有关方面压实法定责任、细化法定要求，确保法规执行不落空、不走样。

　　2018年，在《歙县徽州古城保护条例》实施一年多后，市人大常委会采取明察暗访相结合的方式，对《条例》开展执法检查。市人大常委会副秘书长张德兰率暗访组一行赴歙县，围绕徽州古城核心保护范围，先后检查了渔梁街、中和街、十字街等区域，重点就《条例》的禁止性、限制性条款的执行情况进行实地察看和走访了解。在向市人大常委会主任会议汇报时，张德兰对《条例》贯彻实施情况给予了充分肯定，同时指出了存在的问题。为此，市人大常委会发出主任会议意见书，要求歙县政府及古城管委会针对条例中的限制性、禁止性条款，一方面要靠宣传引导，另一方面要靠真抓严管，确保条例的刚性约束力落到实处、见到实效。

　　《黄山市松材线虫病防治条例》是为保护黄山松林资源，维护黄山自然生态安全而制定的地方法规。2019年，为了解这副“药方”效果如何，市人大常委会执法检查组深入山区、林场、村居、植物检疫检测站，实地察看疫木防治、检测、处置和“黄山松”保护等工作。首次参与地方性法规执法检查的市人大常委会委员、市农技推广中心主任周移国认为：“对地方性法规及时跟进执法检查的做法很好，确保了高质量立法与严要求执法有机结合，让地方性法规的贯彻实施不打折扣。”

　　在执法检查的基础上，市七届人大常委会第十四次会议听取并审议了市政府《关于贯彻实施<黄山市松材线虫病防治条例>情况的报告》，就防治形势依然严峻、防治技术亟待提升等突出问题发出审议意见书，要求政府及相关部门要落实落细《黄山市松材线虫病防治条例》要求，坚持防治并举、点面结合，进一步增强危机意识、完善防控机制，提升技防水平，奋力打赢松材线虫病阻击战、攻坚战和黄山松保卫战。

　　开展执法检查不仅是督促相关部门落实好法规要求，同样也是对法规自身合法性合理性的再检视。2020年，在对《齐云山风景名胜区保护管理条例》开展执法检查时，执法检查组发现其第十条“道教文化延伸产品”的相关规定与《安徽省宗教事务条例》的有关条款、12部委《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》遏制宗教商业化倾向的精神相悖，有待修正。为此，市人大常委会在充分审议后，要求该条例原起草单位和市人大常委会相关机构根据国家宗教事务管理的新规定新要求，就条例相关条款认真进行研究、积极提出修改完善的意见，为下一步修订条例做好准备。

　　黄山市人大常委会将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，扎实做好新时代地方立法工作，多立符合当地实际、对改革发展管用、让人民群众满意的法规，用针对性强的“小快灵”立法继续保护好独特的徽风徽韵。