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对检查企业破产法实施情况报告的意见和建议

　　8月19日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议了全国人大常委会副委员长王东明作的全国人大常委会执法检查组关于检查企业破产法实施情况的报告，共有15人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

　　出席人员普遍认为，以习近平同志为核心的党中央站在新时代完善社会主义市场经济体制的高度，对健全企业破产制度作出明确部署。在党中央坚强领导下，各级政府和人民法院深入贯彻实施企业破产法，健全破产制度机制，提升司法保障能力，推动符合条件的企业依法破产，法律实施取得积极成效。出席人员充分肯定执法检查组的工作，普遍赞成执法检查报告。出席人员提出，企业有“生”有“死”，是市场经济发展中不可避免的现象。要进一步推动企业破产法的贯彻实施，引导无法清偿到期债务的企业正确理解、主动运用破产程序整理债权债务，保护债权人和债务人合法权益，维护市场经济秩序，营造良好市场信用环境。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

　　一、提高对贯彻实施企业破产法重要性的认识

　　有些出席人员认为，经营不善企业“该破未破”现象比较普遍，一个重要原因是地方政府、企业乃至全社会对破产制度的功能认识不到位，甚至存在模糊认识。地方政府不希望看到企业破产尤其是国企破产，担心影响社会稳定和招商引资。民营企业对破产能否有效化解债务问题存在疑虑，国有企业担心人员安置和追究国有资产流失责任等。应当加大对破产制度和企业破产法的宣传普及，引导地方政府、企业正确认识破产是市场经济运行中的正常现象，是市场竞争的必然产物，是企业退出市场的一种渠道；正确认识破产的功能不仅仅是清偿债务，还有挽救企业、挽救企业家、挽救企业占有的资源，让破产企业的资源要素重新进入市场，进而树立依法破产的观念，充分发挥企业破产法在市场资源配置上的积极作用。

　　二、认真破解国有企业、金融机构破产难点

　　有的出席人员提出，一些破产企业是大型集团公司，旗下有多家金融公司、上市公司，还涉及数十家乃至上百家关联企业，债权债务关系复杂，债权人众多。对这类企业的破产应注重推动重整与和解，依法稳妥化解其债务风险和金融风险。有些出席人员提出，金融机构破产难的原因是多方面的，一是金融机构参与市场经济活动程度深，涉众性和风险外溢性高，由此导致金融机构能“立”能“退”不能“破”的思想和出了问题有国家兜底的思维。二是对出现破产原因的企业，目前一般先由金融监管部门采取行政措施处置风险，然后再进入破产程序。这两个环节之间的制度衔接不够通畅，影响了金融机构破产效率。建议政府有关部门、法院、行业协会加强联动协作，做好政策法律沟通衔接，对确需破产的金融机构稳妥做好破产工作，及时化解金融不良资产带来的风险。

　　三、加快健全市场化破产机制

　　有些出席人员认为，应适应加快完善社会主义市场经济体制的新要求，进一步推动破产工作从政策性破产向市场化法治化破产转变，资源配置从行政干预转向市场主导。有的出席人员提出，应进一步厘清地方政府在企业破产过程中的职责边界，让政府逐步从最大战略投资人的角色中退出，更多发挥引导支持、监督管理、职工权益保护、金融风险处理等方面的作用，积极推动拥有市场资源的战略投资人进入困境企业实行重组。

　　有的出席人员提出，企业破产法第61条规定的债权人会议的职权中包括通过债务人财产的管理方案、通过破产财产的变价方案，通过破产财产的分配方案等，实践中这三项方案往往依照法律的强制性规定来制定，不因债权人的意见作调整，债权人表决权对此不发挥实际作用，反而成为破产程序的负累。特别是一些债权人聘请律师介入破产程序，滥用表决权，导致原本可以快速处理的破产清偿案件被延迟。建议研究调整债权人会议的职权，明确对涉及法律已有强制性要求内容的债务人财产管理方案、破产财产变价方案、破产财产分配方案，债权人享有知情权、监督权，由管理人在债权人会议上进行通报，债权人有异议的，可以向法院提出书面意见；对于涉及法律未作强制性要求内容的管理、变价、分配方案，继续保留债权人会议的表决权。有的出席人员提出，重整是企业破产法确立的重要制度，也是挽救危困企业，让破产企业起死回生的有效办法。但重整是一个长期复杂的过程，重整投资人面临较大投资风险。应建立重整投资人保护制度，探索直接给予债务人招募的产业投资人以破产重整投资人的地位；对于重整投资人前期投入的资金，研究赋予其在新增资产中享有优先受偿权利；鼓励地方政府给予重整企业适当的优惠政策支持。有的出席人员提出，破产管理人队伍建设亟待加强，东部沿海某市2012年至2020年在册的破产管理人有62家（人），参与办理破产案件3664件，任务相对较重；对破产管理人的执业约束、违规执业追责都不够严格，从2013年至2020年，我国破产相关案件中案由为“管理人责任纠纷”的案件数量呈现上升趋势，案件总量达到492件。应进一步健全破产管理人制度，加强破产管理人队伍建设，一手抓管理人数量，一手抓履职能力提升，夯实企业依法有序破产的工作基础。

　　四、提高破产审理实效

　　有些出席人员认为，人民法院应加快破产案件的审理。有的出席人员提出，最高人民法院曾在2016年就破产案立案工作发过通知，推动各地法院设立清算与破产审判庭，但实际落实效果不明显，破产案件结案率不高。各地方披露的僵尸企业数量与各地法院破产案件受理情况明显不成比例，说明有相当一批僵尸企业仍然“僵而不死”，还有相当一部分企业通过非司法程序退出了市场。对此问题应引起重视。有的出席人员提出，在司法实践中，如何判断一个申请破产企业是确需破产清算还是可以通过重整继续存续，是审判机关面临的重大问题。最高人民法院近期出台了一系列关于重组企业的识别、审查和判断标准的文件，建议在实践基础上，尽快提炼总结出可指导各地审理破产案件的规则规范；对地方法院在审理破产案件中的创新做法也应给予关注，加强指导，及时总结推广好的经验。有的出席人员认为，应推进破产司法专门化建设。一是加强法院破产审理和管理机制建设，提高破产案件审理队伍专业化能力；二是推进破产案件集中管辖和集约化审理，探索设立专门破产法院；三是对破产案件区分难易实行繁简分流；四是加强“执转破”工作，构建“立审执破”一体化工作格局。

　　五、进一步完善“府院联动”机制

　　有些出席人员提出，目前的府院协调机制大多是“一案一议”、“就事论事”的临时性安排，职能不够清晰，“府院”之间、政府部门之间的协调难度大，在法律和政策的适用上容易发生分歧，有的还存在地方保护主义和强调部门利益的倾向。企业破产法关于破产管理人由人民法院指定、向人民法院报告工作、报酬由人民法院确定的规定值得研究，法院作为裁判机构，不宜行使或单独行使对破产管理人的指定、管理和监督职能，既当裁判员又当运动员。建议对府院在破产案件中的协调联动工作做出制度化规范，研究探索建立政府破产管理机构，发挥破产程序的“看门人”作用。有的出席人员提出，近年来破产案件中出现一些假借破产恶意逃废债务的非法行为，刑法将虚假诉讼、虚假申报债权等行为纳入了刑事责任追究范围，但实践中由于管理人和破产法庭调查取证的手段有限，或证据不足，公安机关立案少。建议加强法院与公安部门在办理破产案件中的衔接与联动，明确相关案件移送公安侦办的审查、流程和时间，并将检察机关纳入联动范围，保障债权公平有序受偿。

　　六、维护职工合法权益和社会和谐稳定

　　有的出席人员提出，企业破产法对职工权益保障作了明确规定，但一些破产工作中存在排除职工代表参加清算、违反破产清偿顺位、损害劳动报酬优先受偿权、少提甚至不提职工“五险一金”、忽视职工安置等损害职工合法权益的现象。建议完善企业破产过程中职工权益保障相关制度规定，做好与劳动法、劳动合同法、社会保险法等法律的衔接；积极发挥工会作用，加强工会有关企业破产的知识培训和和人才储备，使工会在破产清算工作中更好维护职工合法权益。

　　七、加快完善破产法律体系

　　有些出席人员认为，应加快企业破产法修订工作，建立健全破产企业关联企业实质合并破产、上市公司破产、金融机构破产、跨境破产、破产管理人、破产费用、税收减免、重整企业信用修复、简易注销等重要制度，加强与民法典、民诉法、金融法律、税收法律、劳动法律等的衔接协调。研究建立个人破产制度。