政讯通中心

人民代表大会制度在荆门的探索和发展历程

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度”。在新中国成立75周年、全国人民代表大会成立70周年、地方人大设立常委会45周年的重要历史节点，回顾新中国成立前后人民代表大会制度在我市的探索和发展历程，总结我市人大工作取得的成效和经验，对于我们进一步坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度具有重要意义。

　　一、新中国成立前党领导人民进行民主政权建设在荆门的探索和实践

　　荆门是一片红色热土，党领导人民革命和建设的艰难岁月和光辉历程在这里回响，李先念等老一辈无产阶级革命家带领根据地人民探索建设民主政权，留下了人民代表大会制度的深刻荆门印记。

　　（一）荆门苏维埃政权的建立与发展。1927年大革命失败后，中央临时政治局会议通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》，决定在革命新高潮中成立苏维埃，我们党从此开始探索建立苏维埃政权。1931年10月，经过京南区委和红军代表筹备，红军与永漋镇地区群众近万人在王宝湾常五家村集会，宣布成立京南区统一的苏维埃政权组织——京南区革命委员会，建立永漋河区苏维埃政府。1932年1月，贺龙率红三军主力进驻京山台岭庙；同年4月，京山县革命委员会更名为京山县苏维埃政府，辖4个区级、50多个乡级苏维埃政府。这成为荆门历史上第一个县级红色政权，这块根据地面积、人口分别占全县三分之一和二分之一。苏区普遍开始打土豪、分田地，至今京山档案馆还珍藏着1932年京山苏区刘集村分田地的土地册，见证了荆门土地革命战争鼎盛时期。第一次国内革命战争时期，钟祥建立有总工会、农民协会等革命组织，是当时五县（荆门、钟祥、京山、天门、潜江）农村集会和武装暴动的中心地区；土地革命战争时期，钟祥苏维埃政权普遍建立，是当时湘鄂西、鄂北苏区的重要组成部分。

　　（二）豫鄂边区抗日民主政权在荆门的诞生。1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中首次提出人民代表大会制度构想，设想采取全国、省、县（区）直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。1939年至1942年，新四军第五师驻扎京山县新市镇周畈村小焕岭。这里是豫鄂边区行政公署和新四军第五师司令部旧址，留下了《七七报》印刷厂、边区建设银行、洪山公学等革命旧址，有豫鄂边区“小延安”之称。在此期间，李先念、陶铸、陈少敏等率新四军第五师在鄂中留下了光辉的革命足迹，不仅有力领导推动了荆门地区抗日斗争，也对民主政权建设进行了探索。以“三三制”原则建立参议会制度政权，先后召开边区军政代表大会、抗日人民代表大会、京北县参议会。

　　1.豫鄂边区第一次军政代表大会。新四军豫鄂挺进纵队根据中原局电示，决定成立豫鄂边区军政联合办事处，作为边区最高政权机关，统一领导边区根据地的工作。1940年9月，豫鄂边区第一次军政代表大会在京山八字门召开。出席会议代表70余人，其中包括共产党员新四军的军政人员、国民党进步人士、开明士绅和民族工商业者。大会按“三三制”原则，成立豫鄂边区军政联合办事处，下设民政、财政、教育、建设、公安等处，辖鄂东、信（阳）应（山）、天（门）汉（川）、襄西4个办事处，京山、京安、京应、云梦、孝感、钟祥6个县行政委员会和应城县政府直属边区军政联合办事处领导。根据大会决议，颁布了《边区县以下政权组织暂行条例》《关于恢复敌后区政权工作的决定和汉奸自首条例》《优待抗日军属联合章程》《各县区整理田赋委员会简章》等规章。在京山八字门成立的军政联合办事处，是豫鄂边区具有过渡形式的政权领导机构，结束了根据地政出多门状态，开始形成统一的行政管理体制。

　　2.豫鄂边区第二次军政代表大会。为统一边区行政领导、广泛动员边区群众支援战争、渡过难关，1941年4月，豫鄂边区第二次军政代表大会在京山向家冲召开，出席大会的代表67人，其中共产党员32人，其余为党外人士。大会讨论通过18项重要提案，主要包括：通电全国，呼吁团结，要求驱逐亲日派；将边区军政联合办事处改组为边区行政公署；开展敌占区政权工作，扩大抗日根据地；加紧战争动员；限期完成全边区彻底民选，健全乡保政权；表彰死难工作人员，做好抚恤工作；确定划分地方与边区两级税制；整理接收各县贸易统制局；改订田赋制度；创办边区建设银行；发展边区合作事业；建立边区各地交通机关；实行粮食统制；发展国民教育；充实地方武装；动员兵役，扩大正规军等。会议确定扩大政治民主，改参议会为代表大会制度，使各级代表大会成为各级政权组织的最高权力机关，制定边区选举条例、各级代表大会组织条例、县各级政府组织条例和行政公署组织条例等。大会总结根据地建设经验，确定正确施政方针，通过坚持抗战、实施民主和保障民主的法令，团结了各阶层各党派抗日人士为建设边区抗日民主政权而斗争。会议还要求各县召开抗日人民代表大会、实行民主选举。

　　3.豫鄂边区首届抗日人民代表大会。在各地普遍建立民选政权基础上，1942年3月，豫鄂边区抗日民主根据地首届抗日人民代表大会在京山召开。参会代表来自20余县、共126人，其中共产党员47人、党外各界人士79人。特邀代表18人，临时代表10人，其中台湾代表1人、日本反战同盟盟员1人。这次大会改选边区行政公署委员会，选举人民代表大会（即参议会）的代表团，争取了不少党外知名人士。会议通过《豫鄂边区施政纲领》，施政纲领共25条，对贯彻执行抗日民族统一战线和实行抗战时期的军事、政治、财经、文教各方面政策作了明确规定。1940年初，美国记者史沫特莱深入豫鄂边区采访八路军、新四军抗日的英雄事迹。她在京山丁家冲、大山头参加了民选活动，认为这样选举出的政权是真正进步民主的政权。

　　4.京北县参议会。1940年，京山县委首次召开全县各界群众代表大会，选举产生京山县行政委员会。此后县委利用“各界群众代表大会”这一形式，极大地推动了京山北山地区的建政参政工作。1944年5月，在边区统一领导下，改各界群众代表大会为参议会，各区乡推举了参议员，出席会议的参议员153人，其中共产党员42人。会议听取行署的政府工作报告，讨论各项方案，并补选行署委员。会议选举郑位三为会长，陈少敏、涂云庞为副会长，选出15人组成驻会委员会，处理休会期间各项工作。参议会制度是适应抗日民族统一战线需要，在工农兵代表大会制度基础上发展起来的，是湖北解放前影响较大、民主形态比较完备，并在诸多方面已具有现代人民代表大会制度基本特征的政权组织形式。

　　1946年6月，因国民党反动派大举围攻中原解放区，中原军区部队奉命实行突围，中原解放区人民政权机构随军转移到外省。解放军挺进大别山打回湖北后，大部分时间处于战争状态。因此，从中原突围直到建国前，湖北境内人民解放区都未来得及召开人民代表会议。

　　二、新中国成立后人民代表大会制度在荆门的建立和发展历程

　　回顾建国以来的历程，人民代表大会制度在荆门的建立和发展，大体经历了四个阶段。

　　（一）建国初期的四年，从地方各级人民代表会议向各级人民代表大会的过渡。1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过具有临时宪法作用的共同纲领，确立了新中国的国家政权制度，明确提出在我国实行人民代表大会制度，奠定了新中国初期国家根本政治制度的法律基础。1949年8月至12月，毛泽东同志关于召开各界人民代表会议的文电有19篇之多，中央就召开各界人民代表会议发出3篇指示，中央人民政府委员会通过省市县各界人民代表会议组织通则，政务院通过区乡各界人民代表会议组织通则。荆门解放后，1950年1月、2月，在荆门县、钟祥县、京山县分别组织召开第一届各界人民代表会议，民主协商产生各方代表。到1954年5月，先后产生五届各界人民代表会议，代行国家权力机关职权，每次会议由党政领导讲形势、讲政策、讲任务，经民主讨论形成决议，在全县贯彻执行，这不仅为当时的土地改革、镇压反革命、抗美援朝、恢复和发展国民经济等各项中心任务顺利完成发挥了重要作用，而且为日后人民代表大会制度在荆门的建立提供了组织准备，积累了实践经验。

　　（二）从1954年到1978年，人民代表大会制度在荆门的全面确立和曲折发展。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》，在共同纲领基础上进一步发展，对人民代表大会制度这一国家根本政治制度作出系统规定。从1953年下半年起，全国范围进行第一次规模空前的普选。选举分三步进行：以乡（社区）为单位宣传动员，建立基层选举委员会；进行人口调查、选民登记、审查选民资格；提出代表候选人名单，召开选民大会进行选举。同年3月全面铺开，5月底结束。1954年6月至7月，荆门县、钟祥县、京山县一届人大一次会议分别举行，人民代表大会制度在荆门正式建立，开始履行地方国家权力机关职权，县人民政府为人民代表大会的执行机关。从1957年开始，全国“左”的思想日益严重，民主集中制遭到损害，国家政治、经济、社会生活出现不正常情况。1967年以后，人民代表大会制度受到严重破坏。省以下地方各级建立革命委员会，集党、政、军大权于一身，总揽行政、司法、党务等各项工作。地方人大工作也难以开展，人大会议不能按时召开。到1978年，长达21年时间内，荆门人大从二届二次会议到八届一次会议，仅组织召开5次代表大会。京山县从1968年1月到1978年11月，人民代表大会以“京山县无产阶级革命派、贫下中农、革命领导干部代表大会”的名义取而代之，钟祥县各级人民代表大会在此期间也被迫停止活动，人民代表大会制度受到损害、作用受到限制。

　　（三）粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会后，人民代表大会制度在荆门逐步恢复。粉碎“四人帮”后，全国人大常委会恢复活动，地方各级人民代表大会陆续召开。1978年，五届全国人大一次会议举行，至此各级人大都恢复了活动，人民代表大会制度进入健全完善、改革发展的新阶段。1979年，五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议、新的地方组织法和选举法，规定县级以上地方各级人大设立常委会，首次规定人大代表差额选举，将直接选举人大代表的范围扩大到县一级。这是对地方政权组织建设和地方选举制度作出的重大改革，在人民代表大会制度发展史上具有里程碑意义。1979年11月，经国务院批准设立荆门市（县级），与荆门县并存。1980年10月至1981年4月，根据新的选举法，京山县、钟祥县、荆门县、荆门市（县级）采取直接选举的办法，分别选举产生269名、355名、344名、120名县人大代表。1981年1月，荆门县、钟祥县、京山县人民代表大会分别设立县人大常委会。1981年12月，荆门市（县级）首届人大一次会议在城关举行，选举产生了荆门市（县级）人大常委会组成人员。至此，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会的重大改革在我市圆满完成。

　　（四）荆门建市以来人民代表大会制度运行更加健全完善。1982年，五届全国人大五次会议通过新宪法，对健全人民代表大会制度作出重要规定，地方人大工作进入崭新发展阶段，从体制上理顺了地方国家权力机关与行政、审判、检察机关之间的关系，成为地方政权建设发展的里程碑。1983年8月19日，经国务院批准，荆门县并入荆门市，升格为省辖地级市。1984年3月，沿原荆门市（县级）第一届人民代表大会的届次，荆门市（地级）第二届人民代表大会第一次会议召开。自此荆门人大各级机构逐步完善，工作职能逐步健全，到1985年，形成市、县市区、乡镇三级人大机构网络。1996年底，在荆门市四届人大五次会议召开前，京山县划归荆门市管辖、钟祥市划归荆门市代管。1992年、2018年钟祥县、京山县分别撤县设市，2001年设立掇刀区，荆门市县乡三级人大组织机构进一步健全，并同全国人民代表大会的发展完善紧密相应，至此形成了一个稳定发展和基本定型的状态。

　　三、荆门人大工作的主要成效

　　人民代表大会制度在荆门探索、建立到逐步发展和完善过程中，地方人大设立常委会45年来，特别是党的十八大以来，荆门市人大工作在市委领导下，围绕中心、服务大局，为推动我市经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

　　（一）地方立法工作蹄疾步稳。从2016年1月行使地方立法权以来，市人大及其常委会围绕城乡建设与管理、生态环保、历史文化保护、基层治理等重点领域，制定出台10部条例、作出2个法规性决定。健全立法工作机制，紧扣法规草案调研起草、审议修改、论证评估等环节制定20余项立法工作制度，在全省率先探索开展立法协商，设立11个基层立法联系点，广泛凝聚立法共识。聚力生态环境保护，探索出台全国首部专门规范农业面源污染防治的地方性法规《荆门市农业面源污染防治条例》，制定《荆门市生态环境保护条例》，助推生态荆门建设。传承中华优秀传统文化，出台全省首部大遗址保护专项法规《荆门市屈家岭遗址保护条例》，制定《荆门市实施〈湖北省非物质文化遗产条例〉办法》，为荆门市文化软实力提供法规硬支撑。紧盯城乡建设和基层治理中群众反映最突出的问题，先后制定《荆门市城市管理条例》《荆门市城市建筑垃圾管理条例》《荆门市文明行为促进条例》等法规，不断完善城市建设和管理法规制度体系的“四梁八柱”。聚焦“宜荆荆”都市圈建设，积极探索协同立法，协同宜昌、荆州、恩施三地制定全省首部关于加强生物多样性协同保护的法规性决定，携手荆州制定全省首个流域综合治理方面的区域协同立法项目《荆门市长湖保护条例》，推动“宜荆荆”都市圈高水平保护和高质量发展。积极开展立法监督，深入推进备案审查，2017年以来备案审查规范性文件161件，纠正22件。其中有1件、3件备案审查案例分别被全国、省人大常委会法工委收录于备案审查典型案例选编。

　　（二）监督工作有力有效。人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，特别是2007年监督法实施以来，人大监督工作进入新阶段。市人大常委会加强对“一府一委两院”的监督，统筹运用法定监督方式，不断完善监督机制，有效推动宪法法律法规得到遵守和执行。40多年来，共听取审议专项工作报告412个，开展执法检查并听取法规实施情况报告94项，组织专题询问8次、专题调研152次。2006年3月，在市六届人大三次会议上，范士强等15名代表联名对市政府提出农副产品“退市进郊”质询案，改写了荆门人大质询“零记录”的历史。2007年以来引入电子表决机制，在全省率先对专项工作报告和审议意见办理情况报告进行满意度测评，围绕社会养老保险、审计查出问题整改、优化发展环境、涉市场主体司法案件办理、职业教育发展、荆楚科创城建设等议题开展专题询问，积极回应社会关切。创新监督方式，探索开展对人大任命的干部进行履职测评；聚焦全市应急管理体系建设、安全生产工作邀请第三方机构开展评估，探索采取专家组团监督方法，取得良好效果。

　　（三）讨论决定重大事项工作走深走实。坚持围绕中心大局，着眼于全市经济社会发展中的根本性、全局性和长远性重大问题和事项，依法作出决议决定92件，为推动地方民主法治建设和高质量发展发挥了积极促进作用。党的十八大以来，市人大常委会围绕贯彻党中央决策部署和省委市委工作要求，聚焦优化营商环境，作出了《关于进一步优化营商环境的决定》《关于设立荆门“企业家日”的决定》，厚植发展沃土；聚焦流域综合治理、生态环境保护，作出《关于荆门市创建国家生态文明建设示范市规划（2015—2025年）的决议》《关于大力推动实施荆门市流域综合治理和统筹发展规划的决定》《关于加强漳河水库水生态环境保护的决定》《关于设立“漳河（母亲河）保护日”的决定》，助推高水平保护和高质量发展。

　　（四）代表工作有声有色。加强代表履职能力建设，完善以初任培训、集中轮训和专题培训为主要形式的代表履职培训体系，常态化组织代表学习培训，连续3届实现初任代表培训全覆盖。不断深化“双联系”工作，加强代表履职平台建设，全市建成351个代表联络站，代表常态进站收集民情民意。2023年6月，首次召开常委会列席代表座谈会，听取代表意见建议，及时分类交办。健全建议办理工作制度，加强对口督办、现场督办、重点督办、滚动督办，创新建议办理答复方式，推动代表“有用之言”变成“有益之事”。40多年来督办代表议案8件、建议3896件。充分发挥代表作用，开展“聚力脱贫攻坚·人大代表在行动”“聚力共同缔造·代表行动”，组织全市5200多名各级代表深度参与到民主法治建设、生态环保、乡村振兴等基层一线，为全市脱贫攻坚战全面胜利和开展共同缔造彰显了代表作为。

　　（五）人大自身建设不断加强。机构设置更加健全。市人大设立法制、财政经济、教育科学文化卫生、城乡建设与环境资源保护、社会建设、监察和司法、农业与农村等7个专门委员会，常委会设立民族宗教侨务外事、代表工作、预算、法制等6个工作委员会，办公室、研究室、信访室3个办事机构，以及1个事业单位代表联络服务中心（立法研究中心）。工作制度更加完善。修改代表大会、常委会会议和主任会议议事规则，细化“三会”工作职责、工作规程；出台讨论决定重大事项实施细则、工作评议暂行办法、市级预算审查监督办法等制度。作风建设更加严实。坚持思想引领、学习在先，通过举办读书班、交流研讨、专题辅导等形式，强化理论武装。履行全面从严治党主体责任，始终把政治建设摆在首位，开展“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育、学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育、党纪学习教育。严格执行中央八项规定及其实施细则精神，巩固深化违规吃喝专项整治成果，持续纠“四风”、树新风。

　　四、荆门人大工作创新发展的重要启示

　　荆门市人大常委会依法履职、探索创新，在工作中积累了宝贵经验和有益启示。我们必须倍加珍惜、长期坚持，并在新的实践中不断丰富发展。

　　第一，必须始终坚持党的全面领导，确保人大工作正确政治方向。人大机关的第一属性是政治机关，坚持党的全面领导是人大工作的最高政治原则，是做好人大工作的根本保证。人大及其常委会依法履行各项职能，必须自觉主动将人大各项工作置于党的领导之下。多年来，市人大常委会始终坚持以政治建设为统领，坚持市委对人大工作的全面领导，涉及人大工作中的重大事项，及时向市委请示报告，及时将市委主张通过法定程序转化为全市人民共同意志和自觉行动。实践证明，只有旗帜鲜明把坚持党的全面领导这一原则贯彻落实好，人大工作才能始终沿着正确方向前进。

　　第二，必须始终坚持人民至上，不断发展全过程人民民主。全过程人民民主的核心要义在于必须坚持以人民为中心，坚持人民至上，坚持“一切为了人民”“一切依靠人民”，既注重倾听民声、凝聚民智，又注重落实民愿、回应关切。多年来，市人大常委会在依法履职行权中注重健全完善吸纳民意、汇集民智工作机制，完善民主民意表达平台和载体，自觉问计于民、问需于民，把民意民智转化为推动工作的举措和动力。实践证明，做好地方人大工作，只有坚持以人民为中心的发展思想，把发展全过程人民民主体现到人大依法履职各方面全过程，才能使人大工作更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。

　　第三，必须始终坚持围绕中心，以高效能履职服务高质量发展。围绕中心、服务大局是做好人大工作的首要任务，也是彰显人大担当作为的关键所在。多年来，市人大常委会自觉把人大工作融入全市工作大局中去思考、谋划、推进，更好发挥地方立法实施性、补充性、探索性作用，聚焦党中央决策部署和省委、市委工作要求实行正确有效依法监督，充分发挥重大事项决定作用，支持和保障代表依法履职，做到党委工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，作用就发挥到哪里。实践证明，人大工作只有围绕全市大局谋篇布局、下棋落子，才能在履职中体现担当、在尽责中奋发有为。

　　第四，必须始终坚持守正创新，推动人大工作与时俱进。实践永无止境，创新也永无止境。多年来，市人大及其常委会紧跟时代步伐，顺应实践发展，着力推进人大工作实践创新。尤其是党的十八大以来，进一步坚定人大制度自信，不断探索做好地方人大工作的新举措，探索开展立法协商、协同立法，探索开展任后监督，建成全省首个全过程人民民主研习实践基地、全省首个人大主题公园，在乡镇推行民生实事项目代表票决制等做法获上级人大充分肯定。实践证明，做好地方人大工作必须在守正中创新，在创新中发展，不断拓展履职广度和深度，体现时代性、把握规律性、富于创造性，始终保持人大工作的生机与活力。（高胜前、尹淑倩、魏小虎）

　　责任编辑：李靖