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人大主导 “小切口”立法的生动实践 ——省人大常委会以法治引领推动磷化工产业高质量发展前前后后

　　今年9月1日，《湖北省磷石膏污染防治条例》正式施行。这是全国首部防治磷石膏污染的地方性法规，促进磷石膏污染防治和综合利用。

　　“要准确把握条例主要内容，完善磷石膏污染防治体制，理顺纵向职权分配、横向职责分工；要强化前端源头减量、中端无害化处理和综合利用、末端规范贮存，推动全链条、全过程防治；要坚持磷石膏污染科学、源头、系统治理，加强企业宣传教育培训。要紧扣法定职责，强化配套制度，统筹保护发展，做好结合文章，切实把条例学习好、宣传好、贯彻好、实施好，推动磷石膏污染防治、引领磷化工产业高质量发展。”条例实施之际，省人大常委会召开座谈会强调。

　　立良法谋善治，人大主导统筹快速推进

　　磷石膏，是磷化工企业在湿法制取磷酸过程中产生的主要副产物。我省磷矿资源丰富，磷矿资源保有量、年开采量、磷化工产业规模、磷肥产量均居全国第一。我省也是磷石膏产生大省，堆存量以每年2000万吨以上的速度增长，一度高达3.07亿吨、占全国一半以上，不仅带来了生态环境和安全隐患，还制约了磷化工产业高质量发展。

　　磷石膏综合治理，牵动着人大代表的心，全国人大代表、兴发集团董事长李国璋多次就此项工作开展调研提出建议。“磷石膏污染防治、综合治理，不是‘选择题’，而是‘必答题’。”李国璋介绍，磷石膏是利用难度较大的一种酸性工业固体废弃物，作为一项世界性难题，全球综合利用率不到8%。

　　目前，堆存仍是大量化处置的主要方式。由于我国磷化工企业主要集中在长江沿线，磷石膏还对长江生态造成一定影响。“实际上，磷石膏的应用相当广泛。”李国璋说，磷石膏可用作化工生产原料、建筑材料原料、土壤改良剂、公路路基材料以及高端领域，但目前在综合利用上仍然存在不少问题。

　　2021年9月，中央第三生态环境保护督察组指出我省推进磷石膏资源化综合利用不力等问题。与此同时，全国人大常委会执法检查组在湖北进行固体废物污染环境防治法执法检查，在肯定固体废物污染防治工作取得积极成效的同时，指出还存在磷石膏等大宗工业固体废物处理占比低、难度大等问题和短板。

　　磷石膏综合治理迫在眉睫、时不我待。2021年秋，省委主要领导赴宜昌市开展专题调研，省委常委会专题研究推动磷石膏综合治理和磷化工全产业链高质量发展，要求强化前端、中端、末端各环节监管，压紧压实各方责任，蹚出符合湖北实际的磷石膏综合治理、系统治理、协同治理新路，同时要求省人大常委会通过立法推动磷石膏污染防治工作。当年12月，省委省政府出台《关于加强磷石膏综合治理 促进磷化工产业高质量发展的意见》。

　　为促进磷石膏污染防治和综合利用，一些人大代表提出建议，禁止开采天然石膏用于建材，大力培育磷石膏的市场接受度，鼓励磷石膏分解实现硫循环利用及钙在水泥行业的大规模利用或替代，完善税收及财政政策。通过一系列举措，带领精细磷化工企业探索和实践，加快磷石膏综合利用。

　　问题导向“小切口”，立法践行全过程人民民主

　　“反对票0票，通过！”5月26日，省十三届人大常委会第三十一会议表决磷石膏污染防治条例，获全票通过。

　　习近平总书记在首次中央人大工作会议上强调，要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用。全国人大常委会委员长栗战书要求，要注重“小切口”立法，从地方实际出发，彰显地方特色，着力解决实际问题。

　　良法是善治的前提。“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人情而已。”省人大常委会认真贯彻党中央、全国人大常委会要求，紧紧围绕提高立法质量，贯彻全过程人民民主理念，在省委领导下，把执法检查发现问题的整改作为工作重点，充分发挥人大主导作用，启动立法快速反应机制，将磷石膏领域综合立法纳入2022年度重点工作项目，通过制定地方性法规，推动《意见》落实。条例于今年1月立项到表决通过，历时仅仅5个月，各部门、各方面、各环节同向同行、并联并行、直通直行，确保立法始终贯彻省委要求、体现湖北特色、符合人民意愿，为解决磷石膏污染这一湖北长江大保护工作中的突出问题提供了法制保障。《人民日报》《湖北日报》等媒体作了连篇累牍的报道，受到省委的充分肯定和社会各方面一致好评。

　　省人大常委会成立由常务副主任任组长，分管财经、城环、立法工作3位副主任和省政府分管副省长任副组长的立法领导小组，制定工作方案，明确目标要求，加快推进立法工作。工作专班建立任务清单和责任清单，倒排工期，全力服务立法调研、起草、修改、论证、评估和提请审议等各环节。不断创新立法方式方法，坚持立法决策与改革发展决策相衔接，通过“小切口”立法解决实际问题。

　　“磷石膏综合治理事关湖北磷化工全产业链高质量发展，是贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求的具体举措，要以习近平生态文明思想为指导，贯彻中央和省委人大工作会议精神，坚决扛起政治责任，处理好发展与保护、存量与增量、限制与利用的关系，高质量完成专项立法工作。”1月14日，磷石膏污染防治专项立法领导小组第一次全体会议召开。考虑到磷石膏污染防治立法任务重、涉及面广、关联部门多，具有全局性、综合性、复杂性等特征，立法领导小组决定条例由省人大常委会牵头组织工作专班起草，整合多方力量、邀请生态环保方面的法律和实务专家全程参与，保证研究的深入性和工作的连贯性。

　　“法工委等相关单位提前介入，在条例草案体例结构、主体内容等方面给予了专业意见，全程参与调研、起草、修改、论证。”起草工作专班成员、省人大常委会法工委副主任刘玉坤说，统筹整合各方面立法力量参与，极大提高了立法效率和质量，确保在较短时间内拿出各方面都比较认可的条例草案稿。

　　2月11日，春节刚过，专项立法领导小组与起草专班便出发前往宜昌、荆门、襄阳、孝感4市的16家涉磷企业开展立法调研。调研中，有企业反映：“磷石膏无害化处理成本每吨40元左右，目前磷酸利润每吨仅200元，对企业利润有影响。” “保护是为了更好地发展，企业不能把必须支付的环保成本当作利润。磷石膏综合治理是‘必答题’，不是‘选择题’。”专项立法领导小组负责人一针见血指出，企业在生态环保中负主体责任，降低环保成本的途径是提升技术工艺，而非牺牲生态环境。

　　“磷石膏堆存不仅占用大量土地，若处理不当其内含的可溶性杂质还将污染土壤和水系等，带来生态环境和安全隐患，也制约着磷化工产业转型升级。”省生态环境厅总工程师周智勇说。在他看来，以立法方式一体推进磷石膏污染防治和综合利用，是一个整体和系统的法律制度和执行制度设计。“这有利于全面、系统推进磷石膏污染防治，形成政府引导、企业主体、市场导向、社会参与的齐抓共管格局，对促进我省磷化工产业高质量发展十分必要、意义重大。”

　　条例制定过程中，注重听取各方面意见，特别是相关部门、企业、专家学者和人大代表、基层群众的意见，深化民意与立法的互动，把全过程人民民主要求贯穿立法始终。仅在第一轮征求意见中，就收集整理意见建议121条，综合研讨后，对其中59条意见建议予以全部或部分采纳。

　　与此同时，把条例制定与办理代表建议结合起来，邀请列席人大常委会会议审议。另外，发挥基层立法联系点民主、民意、民情直通车作用，最大限度吸纳民意、汇聚民智。用好专业支撑力量，既委托著名高校地方立法研究和人才培养基地开展同步研究，又认真听取环保领域的其他专业协会、机构等的意见，借智借力提升立法整体能力和水平。

　　在调研、起草、审议、修改过程中，一方面相关企业反映在磷石膏污染防治中存在技术、成本等方面压力，另一方面基层群众防治磷石膏污染的要求十分强烈。对此，省人大常委会态度鲜明，始终把人民群众的根本利益放在首位，压实企业主体责任，细化污染防治要求，并规定相应法律责任，坚决守住环境污染的底线。同时，高度重视企业意见，慎重研究、反复论证，结合实际配套规定了财政、科技等系列支持措施。

　　“多轮次、多方面征求意见正是人大开门立法、民主立法的重要表现。”武汉大学环境法研究所副研究员虞楚箫说，只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，真正体现人民群众的意愿，做到高质高效立法。

　　条例亮点纷呈，优化制度供给答好“必答题”

　　立法促进磷石膏综合治理，是践行习近平生态文明思想、落实习近平总书记关于湖北工作的重要讲话和指示批示精神的具体行动，是努力建设全国构建新发展格局先行区的必然要求，是坚持保护与发展并重、推动磷化工产业高质量发展的迫切需要，答好这道“必答题”义不容辞。

　　“条例是省人大常委会探索开展‘小切口’、‘小快灵’立法的有益尝试，为保护和改善生态环境、促进磷化工产业高质量发展提供法治保障。”常委会会议表决通过条例时强调。

　　条例紧扣磷石膏全链条治理、综合性防治，明确磷矿开采、磷化工、磷石膏无害化处理和安全堆存等各环节监管重点，压实政府、企业、相关参与方等各方责任。坚持“靶向治疗”和精细立法，“有几条写几条”，从条例定位、相关主体的责任义务，到建立健全磷石膏污染防治责任制度、明确源头减量要求，到全面推行无害化处理、推进综合利用，再到规范磷石膏贮存，完善支持措施、监管手段和法律责任，短短25条涵盖相关主体责任义务、源头减量、综合利用、磷石膏贮存、支持措施等各方面，针对性、适用性、可操作性强。“这是立法机制的创新实践，将各环节工作融合推进，以实现高质高效立法，亮点纷呈。”省人大城环委办公室主任黄小洪说。

　　不设章节的简约体例，融合我省磷矿资源大省等地方特色的“小切口”视角——条例为磷化工产业高质量发展“量身定制”。磷石膏污染防治涉及多部门、多层级。条例理顺磷石膏污染防治体制，强化属地管理责任、部门监管责任，规定省人民政府统一领导本省行政区域内磷石膏污染防治工作，实施磷石膏污染防治目标责任制和考核评价制度；各级人民政府负责本行政区域内磷石膏污染防治工作，组织、协调和督促有关部门依法履行磷石膏污染防治监督管理职责。同时，规定生态环境主管部门对本行政区域内磷石膏污染防治工作实施统一监督管理，经济和信息化主管部门对磷石膏综合利用进行统筹协调，自然资源主管部门对磷矿开采与矿山生态修复实施统一监督管理。

　　围绕前端减量、中端无害化处理和综合利用、末端规范贮存等关键环节，条例规定磷矿企业应当加强矿山开采管理、提高磷矿资源综合利用效率；产生磷石膏的企业应当依法实施清洁生产审核促进源头减量，配套建设无害化处理设施并对所产生的磷石膏进行无害化处理，制定综合利用计划和措施推进磷石膏综合利用，对暂不利用的磷石膏采取符合国家环境保护标准的防护措施安全贮存等，其他相关生产经营者切实履行污染防治责任。

　　充分考虑到现阶段的经济技术条件、产业发展情况，条例对磷石膏无害化处理、综合利用中，各方面能够形成共识、具有较好实践基础的作出相应规定，既不降低标准，也不拔高要求，实现保护环境与推动产业高质量发展并重。在全链条防治的基础上，条例把减少磷石膏的绝对产生量放在突出位置。

　　锚定“真管用”，做好法规实施的后半篇文章

　　法律的生命力在于实施。条例出台后，省人大常委会尽力做好条例实施的后半篇文章，加强法治宣传，贯彻落实条例各项规定，加快推进磷石膏污染防治和综合利用，在实践中彰显立法效果。

　　天下之事，不难于立法，而难于法之必行。坚持实施与立法并重，6月29日，省人大常委会专门召开条例实施座谈会，研究做好条例实施前准备工作，确保法规得到全面有效实施，为生态环境保护提供有效法治保障。

　　省政府组织相关部门制定实施方案，对照条例要求，逐条明确实施的责任单位、实施期限，细化实施任务目标，拟制定24条主要措施，相关配套措施正抓紧制定实施。宜昌、襄阳、荆门、黄冈、荆州、孝感等地设立了市级磷石膏综合治理专项资金，不断加大对磷石膏综合利用政策支持力度。多数涉磷企业已按照条例要求，更新配备相关设备，改进生产工艺，加强产品研发应用。

　　条例通过后，省直相关部门及相关市、县政府创新宣传方式、拓宽宣传渠道，广泛开展宣讲解读、采访报道、咨询服务等专题宣传贯彻活动。通过举办培训班、研讨会等方式，对条例进行宣讲、培训。《湖北日报》先后推出8篇文章，系统全面报道磷石膏现状、问题、治理措施和成效，营造良好舆论氛围。7月21日，省人大城环委和省生态环境厅联合举办条例培训会，邀请立法专家对条例进行解读。省直相关部门及襄阳、宜昌6市人大法制委、城环委、政府相关部门负责同志，磷矿、磷化工、磷石膏产生和综合利用企业负责人参加了培训，有效提升各级各部门、企业对条例条文的理解能力和执行能力。

　　法者，国家所以布大信于天下。未来，省人大及其常委会将以更高质量的立法为全省再创辉煌提供有力法治保障。坚持保护与发展并重，立法和监督齐抓，答好磷石膏污染防治和综合利用这一“必答题”，推动长江大保护和绿色发展，加快建设全国构建新发展格局先行区，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。（丁汀）

　　立法“小切口” 解决“大问题”

　　楚丁

　　地方立法空间大、灵活性大、针对性强，可以聚焦所要解决的问题，确定一些小题目进行专门立法。

　　全国人大常委会委员长栗战书强调，紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。省人大常委会党组书记、常务副主任王玲指出，善于通过“小切口”解决实际问题，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，需要几条就定几条，增强立法的针对性、适用性、可操作性，确保立一件、成一件、行一件。

　　近年来，省人大常委会坚持发展推进到哪里，立法就要跟进到哪里，注重把握立法节奏，严格遵循“不抵触、有特色、可操作”基本原则，指导有立法权的人大及其常委会积极发挥立法主导作用，严格依法选题，以工匠精神精准立法，尤其是出台了一批“小切口、立得住、真管用”的“社会治理和民生小法”，引起广泛关注好评。人民群众对什么问题反映最强烈、最普遍、最突出，“小切口”立法就重点解决什么问题，精准把脉、靶向施治。今年9月实施的《湖北省磷石膏污染防治条例》，好评如潮，就是如此立法理念的成功实践。

　　法治是法律之治，良法之治。然而，囿于立法数量增多、立法队伍力量薄弱等诸种原因，少数地方立法追求“大而全”，不接地气，照搬照抄上位法，实施效果也不理想；有些避重就轻，雷声大雨点小，形式主义严重。如曾经公开通报的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，成为在立法层面为破坏生态行为“放水”典型实例。

　　新时代，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。“小切口”立法是立法从粗放型向精细化转变重要表现，其可复制、可推广性正为地方立法者重视。不贪多、求大，能立几条立几条，不重复上位法，不搞面面俱到，追求能用、管用、好用，解决实际问题。这不仅要求立法内容上更加突出细化性、衔接性、延伸性，更为重要的是如何立足“小切口”。精准聚焦，针对问题立法，立法解决问题，是“小切口”立法的一大特色。虽然条款少，但却能做到“管用几条、制定几条”“几条有用就保留几条”。实践证明，“小切口”立法既方便公民阅读和掌握，更有利于管理部门执法，解决实际问题，实施效果更好。

　　法者，治之端也。法治建设既是波澜壮阔的事业，也是“小而细”的民生问题。只有符合实际的法律，才能成为人民群众习以为常的自觉行动，才能成为社会的制度规范和道德规范。此意义上讲，立法从“小切口”走向“大纵深”，突出细化量化具体化、务实有效管用，切实解决好立法通达基层的“最后一公里”，才能“立得住、行得通、真管用”，把“筑起制度屏障、加固法治堤坝”落到实处，群众得实惠。