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整合区域立法资源 增强地方立法实效为京津冀协同发展提供法治保障

　　“在冬奥会筹备、举办期间及延后期限内，人民政府根据需要，在不与法律、行政法规相抵触，不与本市地方性法规基本原则相违背的前提下，按照必要、适度、精准的原则，通过制定政府规章或者发布决定的形式，在环境保护、公共安全、公共卫生、道路交通等方面规定临时性行政措施并组织实施。”

　　7月29日、30日，北京市、天津市、河北省在各自召开的人大常委会会议上，分别表决通过了授权政府为保障冬奥会筹办工作规定临时性行政措施的决定，并于公布之日起施行。

　　在三地人大常委会联合召开的新闻发布会上，北京市人大常委会副主任张清介绍说，协同推进冬奥会法治保障工作，是依法推进冬奥会筹备和举办工作，保障冬奥会圆满顺利进行的客观需要，也是进一步深化京津冀协同立法，拓展协同领域的重要实践。

　　“三地同步出台授权决定的做法，有利于促进在京津冀地区形成法治保障合力，为冬奥会的成功举办保驾护航，也将更深入地推动京津冀区域协同发展，服务国家战略的大局。”张清说。

　　事实上，自国家提出京津冀协同发展战略以来，从2015年开始，三地人大常委会每年都要召开京津冀人大立法工作协同座谈会。经过几年的实践，出台了一系列制度文件，立法协同工作机制的四梁八柱已经成型，协同机制已经建立。

　　区域协同立法先行先试

　　2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》审议通过。

　　京津冀协同发展，是重大国家战略。京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，具备相互融合、协同发展的条件。加强京津冀立法工作协同，是整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动区域协同发展的迫切要求。

　　实际上，京津冀三地人大常委会自2014年起就开始探索建立协同立法的相关机制。2014年4月，河北省人大常委会法工委向北京市、天津市人大常委会法工委提出关于加强京津冀协同立法的几点建议，得到北京、天津的积极响应，三地立法协同工作由此快速推进。

　　2015年3月，第一次京津冀人大立法协同工作座谈会在天津召开，三地人大常委会分管法制工作的副主任和法制工作机构负责人出席会议。会议形成了三地人大立法工作协同的框架性文件《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。会后，三省市人大常委会主任会议分别通过了这份文件。

　　其中写明，京津冀地方立法工作要认真落实中央要求，按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则，以区域基础设施一体化和大气、水污染联防联控作为优先领域，以产业结构优化升级和实现创新驱动发展作为重点，把立法工作协同的功夫主要下在联动上，努力实现良性互动、协同发展。

　　这份意见对京津冀三地人大立法的协同工作起到了基础作用。要求三地要加强立法沟通协商和信息共享；构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的立法工作协同机制；加强重大立法项目联合攻关；加强地方立法理论研究协作；加强立法工作经验和立法成果的交流与共享；建立立法干部学习培训交流机制；健全京津冀立法工作协同保障机制。

　　按照约定，为使协同机制长期坚持下去，三地各指定一位人大常委会主任会议成员负责此项工作，法治工作机构负责具体承办落实，每年至少召开一次京津冀地方立法工作研讨会，由三方轮流牵头组织。

　　三地人大常委会认真履行职责，在其后几年的京津冀人大立法协同工作座谈会中，陆续通过了《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》等一系列制度性文件。

　　基于相关机制已经建立，从2021年开始，每年召开的“京津冀人大立法协同工作座谈会”改为“京津冀人大立法协同工作机制会议”，以体现三地立法协同工作的机制化。

　　河北省人大常委会副主任王会勇表示，在京津冀三地人大常委会的共同努力下，京津冀协同立法经过7年的探索和实践，为京津冀协同发展提供了有力的法治保障。

　　“7年来，京津冀协同立法经历了破题、拓展再到深化、突破的历程和转变，取得了丰硕成果，发挥了引领、推动和保障区域改革发展的积极作用，同时为国家区域协同立法提供了先行先试的实践经验。”王会勇说。

　　推动研究成果向立法实践转化

　　纵观几年来京津冀人大立法协同工作，目前已经形成了京津冀人大立法协同工作机制会议、京津冀人大法制工作机构联席会议两项会议制度，形成了四个制度文件、三个协同立法项目或立法工作意见、四项研究成果，建立、完善了立法工作交流协作机制，推动研究成果不断向立法实践转化。

　　值得一提的是，所形成的制度文件和意见均由一方起草，三方共同商议形成，三地人大常委会主任会议分别通过，充分体现了“协同立法”的精神内涵。

　　在研究成果方面，三地共提出了《〈推进京津冀协同发展立法问题研究〉课题报告》《京津冀协同立法研究报告》《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》和《京津冀协同立法回顾与展望总结报告》，围绕在推进京津冀协同发展过程中，需要地方立法、京津冀协同立法、国家授权或国家立法解决的问题，提出立法项目建议及有关保障措施。

　　2018年，京津冀人大立法协同工作座谈会第五次会议在北京召开，会议对北京市提出的《京津冀人大立法项目协同实施细则（讨论稿）》形成了共识。

　　这份文件共11条，就目的和依据、立法项目协同工作内容、工作方式、组织保障、立法项目协同成果和成果转化机制、开展法规清理工作协同等内容进行了具体规定。

　　北京市人大常委会法制办主任王荣梅介绍说，如何将立法工作协同几年来的成果，落实到具体的立法项目上，真正实现三地重点领域立法制度规范的一致性、协同性和融合性，是三地人大一直以来考虑的重点。

　　“这份文件标志着三地人大立法协同从研究层面转向了实际操作层面。”王荣梅说，其中提出三地人大每年从推动京津冀协同发展大局需要出发，结合立法规划、年度立法计划，认真选取主题相同或相近、进度安排基本一致的立法项目，进行立法项目协同，共同开展立法共性问题研究，共同形成解决方案，“这些内容为推动立法协同工作成果转化为立法实践打下了坚实基础。”

　　立法协同工作进一步拓展

　　京津冀三地人大常委会就协同立法项目的开展已经进行了多次实践。

　　2020年1月，三省市相继在各自的人民代表大会会议上审议通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，实现了在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制、生效时间等方面最大程度保持协同一致。

　　该条例由京津冀三地同步起草、同步修改、同步通过，是京津冀第一个协同立法的实质性成果，也是我国首部对污染防治领域作出全面规定的区域性协同立法。条例通过后，三地联合开展了新闻发布，联合开展执法检查、联合代表视察活动。

　　2020年9月，京津冀人大立法协同工作座谈会第七次会议原则通过了《京津冀人大关于协同推进强化公共卫生法治保障立法修法工作的意见》，明确了协同推进公共卫生领域立法修法工作的基本要求、重点任务和保障机制，围绕传染病防治、院前医疗急救服务、促进中医药发展、突发事件应对、动物防疫等方面协同开展立法修法工作。

　　加强重大立法项目联合攻关是京津冀人大立法协同工作的一项重要内容，三地分别研究本区域落实《京津冀协同发展规划纲要》的立法任务，找到需要协同的结合点，紧紧围绕交通一体化、生态环保、产业升级转移等重要方面率先取得实质性突破，谋划和推进重大立法项目联合攻关。

　　第24届冬季奥林匹克运动会将于2022年2月4日至2月20日在北京市和张家口市联合举行，这是中国历史上第一次举办冬季奥运会。

　　张清介绍说，北京2022年冬奥会和冬残奥会举办期间，处于我国北方地区冬春季节，又恰逢新春佳节，正是空气重污染天气频发的时候，保障赛会期间空气质量的难度较大；同时，新冠肺炎疫情在国际范围内还远没有结束，各国参赛人员入境、参加赛事活动，在疫情防控、公共安全、道路交通等方面存在更多的不确定性，对赛会举办地的服务保障工作提出了更大挑战。

　　为更好地提供法治保障，今年6月18日，在北京召开的京津冀人大立法协同工作机制第八次会议讨论并原则通过了《京津冀三地人大常委会关于协同推进冬奥会法治保障工作的意见》，三地达成共识，明确可以灵活、适宜地作出与本省市情况相适应的授权决定或者支持冬奥会举办的决定。

　　王荣梅表示，这是三地立法协同工作一次新的探索和尝试，“意见和三地各自的决定，形成了软法与硬法的呼应，丰富了立法协同的内涵，具有很强的理论价值和实践意义，也是三地人大常委会同向而行、勇于创新、勇于实践，在协同立法上取得的又一丰硕成果。”

　　北京市人大常委会主任李伟在京津冀人大立法协同工作机制第八次会议上表示，在全国人大常委会的指导下，京津冀三地立法协同经过制度建设和理论探索，构建了四梁八柱，明确协同方向；又以机动车和非道路移动机械排放污染防治项目为抓手，实现了立法协同工作具体化、实体化运行；目前，三地立法协同工作正在进入第三个阶段，即三地人大协作领域从立法向监督工作和代表工作进一步拓展，从单一的立法项目向一个立法领域拓展，从制定地方性法规的方式向制定法规性决定或者作出重大事项决定的方式进一步拓展。

　　“之所以有这些拓展，关键在于立法协同工作始终坚持围绕地方党委贯彻落实中央大政方针的决策部署，围绕京津冀区域协同发展的重点难点和大事要事，努力将三地人大多种方式的协作和依法行使职权，扎实地落在重点难点问题的解决和大事要事的顺利推进上，这就使三地立法协同工作具有了成长性和生命力。”李伟说。（记者李卓谦）