政讯通中心

十四届全国人大二次会议甘肃代表团建议扫描（下）

胸怀“国之大者”，坚守为民情怀。十四届全国人大二次会议期间，甘肃代表团共提出议案2件，建议188件。这些议案建议聚焦高质量发展、聚焦全省中心大局、聚焦群众期待期盼，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献了智慧和力量。

聚焦扎实推进依法行政公正司法推动全面依法治国

01加强诉源治理推动矛盾纠纷源头预防化解

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视矛盾纠纷源头治理工作。习近平总书记作出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示，专门强调“我国国情决定了我们不能成为诉讼大国，要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》。近年来，人民法院在各级党委的坚强领导下，深入贯彻习近平法治思想，主动适应社会主要矛盾新变化，将法院定分止争职能嵌入党委领导的城乡治理和诉源治理体系，以一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设为契机，坚持关口前移、源头预防、多方联动、多元化解，推动矛盾纠纷化解从法院“单打独斗”向多元共治转变，取得了一定成效，但就目前现状看，源头化解少、诉讼多、信访多，法院“案多人少”的困境仍然没有有效破解。因此，有必要从立法、司法、行政、社会等层面推动构建“源头预防为先、非诉机制挺前、法院诉讼兜底”的多元共治、分层递进解纷新格局。

代表们建议——

立法层面。建议立法机关尽快出台（中央推动立法机关出台）多元解纷立法文件，进一步明确地方党委对矛盾纠纷多元化解的领导责任，充分发挥其统筹各方、牵头抓总的职能作用；明确政府在多元解纷机制中的主导作用，有效发挥行政裁决、行政复议、信访等解纷作用，压实牵头部门、参与部门、协同部门等的工作责任，避免出现职责不清、推诿扯皮等问题；明确基层治理单位和网格对社会矛盾纠纷的筛查摸排和预防化解责任，确保各类矛盾纠纷在源头得到有效管控；明确社会组织在多元解纷机制中的作用，统筹商会、行业协会、工青妇等组织力量，充分调动仲裁、公证、律师协会、人民调解等解纷资源，实质化推动矛盾纠纷多元化解；明确将多元化解作为诉讼前置程序，强调法院的兜底依法解纷职能，区分司法资源和其他社会资源在多元解纷中的具体功能和精准运用，把相对稀缺的司法资源用在重要矛盾纠纷化解上，切实以高质量司法提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时，明确将矛盾纠纷多元化解纳入人民政府国民经济和社会发展规划，将各级多元解纷组织经费保障纳入地方财政预算，以统一立法推动全面落实。

司法层面。人民法院应从促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，找准职责定位，切实发挥好司法在诉源治理前端指导人民调解、在中端做好调解协议司法确认、在后端依法兜底的功能作用。在化解前端，紧紧依靠党委领导，加强与政府相关职能部门的协调联动，强化司法建议和普法宣传，加强对人民调解等组织的业务指导，通过增强群众法治意识、促进基层社会治理及提高人民调解等组织业务能力水平，最大限度推动矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽；在化解中端，对人民调解、委派调解、当事人和解等已经化解的矛盾纠纷，积极通过司法确认及时固化多元解纷成效并以强制执行保障兑现，最大限度推动矛盾纠纷化解在诉前；在化解后端，对当事人不愿调解、不适合调解及调解未达成协议的纠纷，依法及时立案并通过诉讼程序公正裁判，实现诉讼依法兜底。同时，建议修改《诉讼费用交纳办法》，探索通过充分发挥诉讼费用对法院案件的调减功能、杠杆作用，以节约司法资源：一是浮动式合理设置诉讼费用，引导群众理性选择多元解纷方式，防止当事人动辄诉讼及滥诉；二是进一步明确多元解纷机制的成本优势，对当事人通过多元解纷机制仍无法化解矛盾纠纷的，可以作为诉讼费减免的法定事由；三是对当事人通过多元解纷机制化解矛盾纠纷后申请强制执行司法确认书的免除诉讼费用；四是对一方当事人不合理拒绝采取多元解纷机制或者经过多元解纷后又反悔进入诉讼的，可以裁判适当增加拒绝或反悔一方当事人的诉讼费负担。

行政层面。要充分发挥行政机关和基层组织在化解行政争议等方面纠纷，特别是在社会治理、基层治理中的主导作用，强化各有关方面的协作配合，加大诉调对接、访调对接、警调对接、检调对接力度，强化调解与仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制衔接，充分发挥人民调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，在各类纠纷解决途径之间建立引导告知、委托移交和信息反馈机制，确保衔接配合有力有效，推动源头预防、就地实质化解纠纷。

社会层面。以社会需求为导向，对矛盾纠纷易发多发的重点领域，鼓励社会团体或其他组织依法设立行业性专业性人民调解组织。已经设立行业性专业性人民调解组织的，要在司法行政机关的指导下，全面加强规范化建设，确保中立性、公正性，防止商业化、行政化。同时，加大诉源治理及多元解纷的宣传推广力度，让人民群众充分了解诉源治理、多元解纷的途径、方式和优势，鼓励和引导广大群众优先选择成本低、对抗性弱的非诉讼调解方式解决纠纷。

02完善“两法衔接”相关立法

“两法衔接”工作在整顿市场经济秩序、打击侵权假冒、保障民生、保护资源环境、促进依法行政等方面都发挥了重要作用。国务院和最高检相继出台的一些文件，为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定，初步构建了行政执法与刑事司法相衔接机制。

但是，“两法衔接”的规定主要来源于国务院的行政法规、部门规章和相关部委的联合发文，并且多数以“意见”的形式下发，位阶不高，强制力不足。有些规定比较原则，可操作性不强。比如，对行政执法机关移送案件的条件、标准、程序等规定不明确，行政执法和刑事司法衔接的工作大多还停留在一般性的沟通、联系和协调上，虽然不少地方出台了一些工作制度，但这些文件执行起来更多是靠行政执法机关和公安机关的自觉性，缺乏强制性和约束力，不移送、不接收案件的责任难以落实。

代表们建议——

明确对行政执法活动的检察监督权。目前对行政执法的检察监督在立法上没有专门规定，检察机关能否对行政权进行监督，怎样进行监督，很大程度上依赖于法律授权。因此，要从立法上明确和完善检察机关的行政执法监督权，如明确检察机关法律监督的程序、范围、权限和手段、方式，规定被监督对象拒绝接受检察机关法律监督造成严重后果应承担的责任等。

对案件移送制定详细的法律程序。实践中，行政机关对案件的移送随意性较大，为规范移送工作，需要完善法律，将移送程序法定化，细化移送条件、期限、效力、责任等规定，使得移送工作有章可循，更具操作性和执行力。

03加快修订《收费公路管理条例》

1984年12月国务院出台的收费公路政策，打破了公路建设单纯依靠财政投资的体制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制，对我国公路交通的快速发展起到了至关重要的作用。然而，按照现行《收费公路管理条例》，政府还贷公路收费年限最长为20年，经营性公路收费年限最长为30年。当前公路、水路等基础设施大部分已进入养护高峰期，“重建轻养”“以建代养”现象比较普遍，但公路债务余额和养护资金缺口、潜在需求仍然巨大，加之地方政府财政实力差异较大，继续采用收费公路收费年限“一刀切”的规定，已不能解决当前现实存在的化解政府债务难题。

交通运输部发布的《2022年交通运输行业发展统计公报》显示，全年完成营业性货运量、客运量，货物、旅客周转量分别同比下降5.5％、1.2％、30.3％和33.7％。全年高速公路车流量同比下降18.4％。普通国省道机动车年平均断面交通量同比下降12.7％，综合数据和个人生活体感，可以看出公路运输服务总体呈现较大幅度下降趋势。

2021年，交通运输部对全国1359家收费公路经营管理单位管理的2451个收费公路项目运行情况进行了全面统计，形成的《2021年全国收费公路统计公报》显示，受高速公路里程增加和建设投资总额扩大，以及部分项目为养护管理、偿还利息举借新债等因素的影响，收费公路债务余额持续上升：至2021年末，全国收费公路债务余额近8万亿元，同比增长12.1％。其中，政府还贷公路债务余额35572.8亿元，占全国收费公路债务余额的44.9％，同比增长7.8％。

与2020年相比，全国收费公路总里程增至18.8万公里，同比增长4.7％。其中，高速公路里程净增8310公里，同比增长5.4％，大部分位于西部地区；与此同时，随着普通公路收费期逐步到期，2021年度，全国收费公路车辆通行费收支缺口为6278.8亿元。剔除2020年疫情防控免费因素后，2021年车辆通行费收支缺口同比增加393.6亿元，增长6.7％。综合上述数据，收费公路已经面临着收入增幅降低和债务余额增长的支出缺口“剪刀差”，政府还贷公路债务化解形势不容乐观，西部欠发达省份形势更加严峻。

行业专家认为，收费公路是不能取消的，因为长期维护公路体系的运行需要巨大的投入支出，应当尽快修改公路法和收费公路管理条例，把收费公路的收费模式调整为长周期、低费率，才能发挥吸引社会资本投资、有助于偿还筑路贷款的效果。

代表们建议——

国务院加快修订收费公路管理条例，授予地方政府根据本地建设成本、自身财力状况以及收费公路运营情况，在规则制度下自主设定收费期限的权限。

聚焦全面推进乡村振兴加快建设农业强国

01提高高标准农田建设标准和加强后续管理

实施高标准农田建设，提高耕地质量，是深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略、确保粮食安全、促进农业持续稳定健康发展的重要战略举措。由于现有高标准农田建设项目管理、建设要求、投资标准等有所不同，工作推进中部分项目存在投资标准偏低、管护资金来源有限、建设质量不高等问题。

一是投资标准不统一，项目建设质量参差不齐。一方面，全国各地高标准农田建设项目投资标准不统一，投资标准低于实际建设投资需求。另一方面，高标准农田项目没有按照平原、丘陵、山区地形地貌实行差别化投资标准，部分项目难以达到高标准农田建设标准。

二是管护资金来源有限。由于高标准农田建设补助资金未专项设立项目管护费用，导致项目建成后实际管护资金难以筹集，工程难以长久发挥效益。

代表们建议——

合理确定高标准农田建设投资标准。建议农业农村部研究不同区域高标准农田建设投入标准，建立动态调整机制，按照不同区域将建设标准提高到1500元～3000元／亩。财政部实行财政直接投资、财政补贴、财政奖补、社会资本投资等相结合的多元财政资金投入方式，建立县级财政配套资金由省级财政统一承担机制，减轻县级财政负担。

加强高标准农田管护机制建设。建议财政部、农业农村部修改完善《农田建设补助资金管理办法》，设立工程管护专项经费，明确列支标准，把管护经费列入财政预算，并通过增加耕地指标交易收益、村组集体经济收益多渠道筹集管护资金，专项用于高标准农田工程管护。

02加强基层农村经营管理体系建设

基层农村经营管理体系是落实党的“三农”政策的重要机制，在农业农村改革与发展的不同历史时期发挥了重要作用。近年来，农业农村经济发展已进入新阶段，农村经营管理工作领域不断拓展，任务日益繁重。与此同时，机构不健全、队伍不稳定、力量不匹配等问题日益凸显，农村重大改革和政策落地面临“最后一公里”难题。一是农经管理体系不健全。农村税费改革之后，乡镇机构改革时基层原有的农经队伍和管理体系被打破，乡镇农经机构撤并、人员分流、专业人员散失。二是农经管理工作职能不清。农经工作属于行政管理、监督和执法范畴，但目前县级经管站为事业单位，乡镇无农经机构，农经工作常处于被动应付状态，无法正常履行现有农经职能。

为解决这一问题，2019年1月10日中农办、农业农村部出台了《关于加强基层农村经营管理体系建设的意见》（中农发〔2019〕2号），但基层对该文件发挥的作用有顾虑：一是该文件由中农办和农业农村部发布，难以解决机构和编制问题；二是文件下发给农办和农业农村（农牧）厅（局、委），落实难度加大；三是文件中关于农经机构和队伍方面，只是作出“可以采取招录、调剂或聘用等方式，也可以通过安排专兼职人员、招收大学生村官等途径，充实农村经营管理工作力量”这样的弹性表述，文件落实效果可能会大打折扣。

代表们建议——

健全基层农村经营管理机构，充实人员力量。建议中农办、农业农村部会同中编办、财政部就基层农经机构建设问题做好顶层设计。对基层农经系统的机构设置、人员配备等提出明确统一的刚性要求。可根据各地农户数量、村集体经济组织数量、农村集体资产规模、农村土地承包经营面积、农民专业合作社和家庭农场数量等因素综合测算确定农经管理人员数量，如每乡镇按农业人口2万人以下配置3名、2万～3万人配置4名、4万人以上配置5名的标准进行核定。

出台关于在新形势下加强农经工作体系建设的意见。当前，随着乡村振兴战略实施和新一轮机构改革完成，农业农村工作领域、职能任务都大大拓展，原有的工作体系已远远不能适应新形势新任务新要求，建议国家制定出台《关于在新形势下加强农村经营管理体系建设的意见》。

03在涉农高校中设立免费定向生

2023年的全国两会上，习近平总书记指出：“我们现在推进乡村振兴，需要大量的人才和优质劳动力。我们的年轻人、知识分子，也要双向流动。”可见，人才振兴是乡村振兴的基础。做好新时代乡村人才工作，必须建设一支数量充足、结构合理、素质优良的乡村振兴人才队伍，激励各类人才在农村广阔天地大展才华，为乡村振兴提供坚实的人才支撑。但现今，我国农村普遍存在人才供需失衡的情况，大城市由于就业机会多，成为大学毕业生的首选，但因人才高度集中，实际很多大学毕业生就业困难；而农村县乡各项事业因人才匮乏，推进进度滞缓，无法给大学生创造良好的人才环境和充分的就业机会，大学毕业生不愿回去。另外，由于对涉农专业的认识偏颇，致使广大青年不愿意选择报考涉农类专业，造成人才更不愿意投身乡村建设。随着时代的发展，乡村振兴需要更多农业产业发展带头人、新农人、农村专业合作社带头人、家庭农场经营者、农业社会服务组织带头人、农特产品营销人员加入基层一线，带动农业产业，服务乡村振兴。多重困境，造成了很多人才不能在农村广袤的土地上充分发挥作用。

随着乡村振兴战略的实施，人才振兴应放在首要位置，让农村留得住人才，使大学毕业生在乡村振兴中发挥更大的作用。

代表们建议——

教育部在涉农高校中设置免费定向生名额。根据当地乡村振兴发展规划需要，探索本市（设区的市）或者本县户籍（城镇或者农村户口）愿意扎根农村、甘于奉献的本土高考学生免费就读涉农高校相关专业，以乡情为纽带，激活乡村人才的振兴。

教育部出台政策设置免费定向生的服务年限。根据乡村振兴形势，报考免费定向生要签订定向服务合同，要求毕业后回原籍服务乡村，且服务期不少于6年。

聚焦科教兴国战略和人才强国战略建设文化强国

01在甘肃布局重点面向西北民族地区法学博士学位授权点

甘肃省是丝绸之路经济带黄金段，是中国向西开放的重要门户、国家安全的战略纵深区和西部生态安全屏障区，具有独特的区位优势和战略地位。“一带一路”倡议、黄河流域生态保护和高质量发展、边疆地区国家安全等重大战略，迫切需要服务涉外法治、区域生态环境法治、治疆治藏治边的高层次法治人才。西北地区自我培养的高层次法治人才严重不足且引留难度大。如甘肃省公检法司系统8万多名在职人员中法学博士仅有19人，占比为0.02％。未来3年，仅甘肃省公检法司及政府部门对法学博士的需求量为108人、高等院校需求量为200人左右，供需严重失衡。

全国法学一级学科博士学位授权点共60个，而占国土面积近1/3的西北地区仅西安交通大学、新疆大学、兰州大学有授权点（西北政法大学为博士特需项目），地区分布极不均衡。其中，西安交通大学主要面向涉外法治和科学技术法学等交叉学科领域；新疆大学基于国家政策支持，主要面向人权保障等特殊领域；兰州大学主要面向“新时代中国特色社会主义法学理论与实践”。总体而言，以上授权点辐射作用有限，人才培养面较为狭窄。

2022年，全国招收法学博士生1700余人，而西安交通大学和新疆大学仅招收22人，兰州大学尚未招生。西北地区法学博士毕业生仅5人（西安交通大学）且面向全国就业，为西北地区法学教育、经济社会发展和法治建设培养高层次人才的能力有限。增列甘肃政法大学为博士学位授予单位，对优化西部乃至全国法学学科博士学位授权布局结构，推进新时代中西部高等教育振兴，为西部边疆地区、民族地区法治社会建设培养更多拔尖人才具有十分重要的意义。

代表们建议——

2023年2月，中办、国办印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，明确提出“积极支持西部地区法学院校发展，进一步优化法学学位授权点布局”。鉴此，恳请教育部支持在甘肃布局重点面向西北民族地区法学博士学位授权点，并一如既往关心支持甘肃教育事业、特别是高等教育发展。

02支持敦煌市创建国家级文物保护利用示范区

敦煌文化遗产资源丰富厚重。敦煌是古丝绸之路的咽喉锁钥、华夏文明的地理坐标、中华民族重要的文化资源宝库，是古代中国对外开放交流的前沿、多元文化的交汇地，文物遗存富集，全市共有各类文物点266处（古遗址210处，古墓葬25处，古建筑15处，近现代重要史迹10处，石窟石刻6处），有莫高窟、玉门关（汉长城）、悬泉置遗址3处世界文化遗产，全国重点文物保护单位4处，省级文物保护单位12处，酒泉市级文物保护单位2处，县级文物保护单位46处。敦煌市博物馆作为敦煌地区综合性博物馆，现馆藏14大类文物共13524件（套），其中，一级文物138件（套），二级文物411件（套），三级文物1404件（套）。作为古丝绸之路重镇，敦煌是全国世界文化遗产最富集的县级市。特殊的自然环境，独特的地理位置，多样的民族风情，复杂的历史进程，使敦煌文物在华夏文明的共性之外又独具特性，是今天我国倡议的亚洲命运共同体、人类命运共同体建设，服务国家“一带一路”建设都不可替代的宝贵文化支撑。

敦煌文化遗产保护利用工作成效显著。敦煌研究院文物保护利用群体“时代楷模”以强烈的使命担当、无私的奉献精神，精心保护和管理敦煌石窟珍贵文物，潜心研究和弘扬敦煌文化艺术，努力探索文化遗产保护和文旅深度融合平衡发展，取得了令世人瞩目的巨大成就。敦煌研究院名誉院长樊锦诗同志被授予“文物保护杰出贡献者”国家荣誉称号、“改革先锋”“最美奋斗者”称号，敦煌研究院文物保护团队荣获“国家卓越工程师团队”称号。敦煌研究院科研团队在国家和甘肃省有关部门支持下，针对文物保护难题攻坚克难，从文物病害监测、机理研究，到材料和专用装备研发，使一系列“卡脖子”问题得到破解，“产、学、研、用”全链条一体化的石窟寺、壁画、土遗址保护利用技术体系逐步形成并走向成熟，为文物和文化遗产事业高质量发展提供了“敦煌经验”和“中国方案”，并向印度、柬埔寨、伊朗、阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦等“一带一路”沿线国家辐射推广。敦煌创建国家级文物保护利用示范区的科研平台和基础设施较为完善。

创建国家文物保护利用示范区是敦煌文物“活化利用”的重要抓手。通过整合、挖掘文物资源，塑造旅游资源，可以大力促进敦煌文旅融合发展。依托莫高窟、玉门关遗址、悬泉置遗址等价值突出、内涵丰富、影响深远的世界遗产，实施一批在中华文化中具有文化地标和精神标识意义的重点工程，能够大力提升敦煌国际影响力和标识度；将各级文物保护规划纳入城乡建设总体规划，构建不可移动文物本体动态保护机制，建立全市不可移动文物保护修缮、环境整治项目大数据库，统筹开展一批市级以上文物保护单位文物保护修缮和环境整治项目，可以大大提升敦煌旅游形象；实施博物馆聚落建设，依托博物馆资源打造文化研学游、休闲度假游、探险体验游等新模式，可以将敦煌打造成休闲、游乐、体验、鉴赏集成式全域旅游目的地；充分利用文化资源优势打造“莫高学堂”、遗址拾遗、文化体验、户外拓展等旅游综合体，做深“旅游＋”文章，彰显敦煌一流的特色旅游优势，能够推动大敦煌文化旅游经济圈形成产品，形成产业，形成品牌，形成新的发展优势。

代表们建议——

国家有关部门支持敦煌市进入第三批国家文物保护利用示范区创建名单，并在政策、项目、资金及人才等方面予以支持，在坚持保护第一的前提下，不断扩大敦煌文化的国际影响力。

来源：甘肃人大客户端

记者：瞿杜熙昕