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备案审查中的合宪性审查问题研究

　　一、合宪性审查制度的确立

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，有着最高的法律地位、法律权威、法律效力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对推进全面依法治国作出一系列部署要求，强调推进全面依法治国，必须全面贯彻实施宪法，更加坚定维护宪法尊严和权威，加强宪法实施和监督。

　　2017年，党的十九大第一次提出合宪性审查。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查，维护宪法权威。“合宪性审查”这一概念正式写入党的文件。2018年修改宪法时，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，同年6月全国人大常委会作出有关决定，明确宪法和法律委员会的工作职责。2019年，党的十九届四中全会决定提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2020年，党中央对推进合宪性审查工作提出具体要求，明确全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作机构承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等工作任务。

　　2022年，党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威”，“完善和加强备案审查制度”。同年12月，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中提出，“要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。”这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上，对合宪性审查、备案审查提出的新要求。

　　合宪性审查是全国人大常委会及有关专门委员会、常委会法制工作机构在法律法规和制度政策形成之前、实施之后，从宪法角度进行审视和检查，作出合宪性判断和相关安排，保证各项法律法规和制度政策符合宪法规定、遵守宪法原则、体现宪法精神。加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对于坚持党的全面领导，推进国家治理能力和治理体系现代化，保障公民法人合法权益，维护国家法治统一，具有重大意义。

　　开展合宪性审查工作，环节上分为前端和后端两部分：前端的合宪性审查是事前、事中审查，是指拟制定出台的法律草案、法规规章等规范性文件，或者有关方面拟出台的重要政策、重大举措，在出台前的论证、起草和审议阶段，应当对其中的合宪性、涉宪性问题进行认真研究论证，涉及宪法有关规定如何理解、实施和适用的，起草单位、制定单位或者批准机关应当向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求，由全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作机构研究并提出意见。前端的合宪性审查侧重于事前的咨询、研究、征求意见以及提出合宪性审查的请求。实践中，全国人大常委会在立法、修法、释法、作出决定中采取一系列措施开展合宪性审查工作，推进合宪性审查的常态化、制度化。比如，制定对外关系法、爱国主义教育法等法律，出台设立全国生态日的决定等过程中，都对有关内容开展了合宪性审查研究。

　　后端的合宪性审查主要是依靠备案审查制度来实现。已经制定出台的法规、规章、司法解释等规范性文件，都应当依法依规向审查机关报送备案，由审查机关按照备案审查工作程序对其合宪性、涉宪性问题进行审查，对不符合宪法规定、原则、精神的内容依法予以纠正处理。近年来，全国人大常委会在备案审查工作中积极稳妥地推进合宪性审查，认真研究处理公民、组织提出的合宪性审查建议，加强对合宪性、涉宪性问题的研究论证，坚决督促纠正存在合宪性问题的规范性文件，弘扬宪法精神、维护宪法权威。自2017年以来，全国人大常委会每年听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告中披露了不少开展合宪性审查的案例，回应了公众对合宪性审查的关切，有效维护了宪法权威和国家法治统一。

　　二、在备案审查工作中开展合宪性审查的法律依据

　　习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中提出，“完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设。”合宪性审查与备案审查都属于宪法监督的范畴，推进合宪性审查工作，尤其规范性文件制定发布后的合宪性审查，主要是依托于备案审查制度实现的。作为保障宪法实施监督的重要制度，我国宪法、立法法、监督法等法律以及2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》等，都对备案审查制度作了明确规定，为在备案审查工作中推进合宪性审查提供了制度保障。

　　宪法第六十二条、第六十七条规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。2000年立法法制定出台，专设“适用与备案审查”一章，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查制度作出系统规定。此后立法法两次修改进一步完善了相关规定。2015年修改，将司法解释纳入备案审查范围，增加主动审查、审查情况反馈与公开等内容。2023年修改，对备案审查中的合宪性审查作了明确规定。其中第一百一十条规定，有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会提出审查要求；其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民可以向全国人大常委会提出审查建议。第一百一十二条规定，全国人大专门委员会、常委会工作机构审查认为法规同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向制定机关提出审查意见，要求制定机关作出修改或者废止；制定机关不予纠正的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。修改后的立法法为新时代在备案审查工作中深入推进合宪性审查提供了法律支撑。

　　三、在备案审查工作中开展合宪性审查的总体要求和相关实践

　　通过备案审查制度推进宪法监督的规范化、程序化，在备案审查中积极稳妥开展合宪性审查工作，是新形势下保障宪法全面实施、加强宪法监督的重要举措。习近平总书记在党的十九届二中全会上的重要讲话中指出，“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”全国人大常委会认真落实总书记指示要求，积极履行宪法监督职权，不断完善制度机制，扎实推进合宪性审查工作，督促推动制定机关纠正有关规定，及时启动有关程序废止不合时宜的法律规定和相关制度，弘扬宪法精神，维护宪法权威和国家法治统一。

　　例如：2018年3月，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。法工委经认真研究提出，收容教育制度是1991年根据全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规实行的、对有关人员进行必要约束和管控的一项制度措施，制定程序和内容是有宪法法律依据的；执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化；经调研沟通，有关方面逐步形成共识，继续执行有关制度措施已不合时宜；为深入贯彻全面依法治国精神，法工委建议有关方面适时提出议案，废止有关收容教育法律规定和相关制度。2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了国务院提出的有关议案，作出了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。

　　又如：2021年，国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。法工委审查研究认为，宪法和国家通用语言文字法已经对推广普及国家通用语言文字作出了明确规定，2015年全国人大常委会对教育法有关规定作出重要修改，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关地方性法规中的相关内容应予纠正。经与有关方面沟通，制定机关废止了有关法规。

　　再如：有的司法解释规定，上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件，经上级人民检察院作出调用决定，被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。有公民对此规定提出审查建议。法工委在2022年备案审查工作情况报告中提出了原则性意见，请制定机关予以考虑。对被调用的检察人员代表调入地人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责是否需要经调入地人大常委会作出相关任职决定，涉及对人民检察院组织法有关规定的理解，也涉及对宪法有关规定和检察官法有关规定的理解。2023年，法工委对此问题进一步深入研究，在与制定机关充分沟通、形成共识的基础上，根据宪法和有关法律的规定、原则和精神，对被决定调用的检察人员是否须经调入地人大常委会任命的问题，区分不同情形提出具体的、明确的规范意见。制定机关于今年9月出台《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》，其中明确规定：“被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员。案件办结或者上级人民检察院作出终止调用决定的，按照法定程序免去其前述检察员职务。”

　　四、在备案审查工作中积极推进合宪性审查的思考和建议

　　在备案审查工作中推进合宪性审查，应当注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。

　　一是在备案审查中加强对合宪性、涉宪性问题的审查研究。在备案审查工作中对规范性文件进行审查，应当注重审查是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容。规范性文件存在合宪性问题的情形包括三种，即违反宪法的规定、违反宪法的原则和违反宪法的精神。前两者可以通过宪法文本的直接规定或者可以从宪法文本中解读出来，而宪法精神可能需要从宪法文本中推导、论证、引申出来。随着备案审查实践的积累，审查中判断规范性文件是否合宪，可以考虑运用比例原则，从目标取向、法律后果、价值衡量等多个角度对规范性文件进行检视分析。要审查规范性文件采取的措施是否有助于实现其目的，审查采取的措施是否对公民、组织权利造成最小损害，还要考虑社会公共利益和个人权益间的平衡。同时，备案审查工作中对合宪性、涉宪性问题的审查保持审慎的态度，对于是否合宪结论的判断坚持稳妥、慎重的处理原则。由于合宪性审查工作尚处起步阶段，实践经验有限，有待通过备案审查中合宪性审查具体事例的经验累积，构建起我国合宪性审查完善的理论体系。

　　二是及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。经审查不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的规范性文件，应当予以纠正和撤销。实践中，纠正可以采取多种方式，可以与制定机关进行沟通，推动制定机关自行修改或者废止；可以提出书面审查意见，要求制定机关在一定时限内提出处理意见，对规范性文件进行修改或者废止；对超过时限未提出处理意见的，可以发函督促纠正；仍不改正的，可以依法启动全国人大常委会的纠正和撤销程序。

　　三是在备案审查中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神。在备案审查中开展合宪性审查，涉及对宪法规定、原则和精神的解读，能否正确全面理解宪法，作出正确的宪法解释，对于合宪性审查工作的开展和宪法的全面有效实施至关重要。党中央多次提出，要加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切，并对在备案审查中研究处理合宪性、涉宪性问题，落实宪法解释工作程序机制提出具体要求。宪法解释既是重大的理论问题，也是复杂的实践问题，可以说，每一次合宪性审查实践，都涉及对宪法相关问题的研究，都会涉及对宪法相关规定、原则、精神的理解和阐释。（全国人大常委会法工委法规备案审查室）