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赵乐际：在全国地方立法工作座谈会上的讲话

　　（2023年9月19日，山东济南）

　　赵乐际

　　今天，我们在济南召开2023年全国地方立法工作座谈会，主要任务是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，全面贯彻党的二十大精神，认真实施新修改的立法法，总结交流地方立法工作成果和经验，稳中求进推动新时代地方立法工作高质量发展。

　　党的二十大擘画了强国建设、民族复兴的宏伟蓝图，对新时代坚持全面依法治国、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出战略部署，国家立法和地方立法的任务艰巨、责任重大、使命光荣。党中央批准的十四届全国人大常委会立法规划，对今后5年立法工作作出统筹安排。列入立法规划的一类项目79件、二类项目51件，还有一些需要研究论证的三类项目。9月6日，全国人大常委会召开立法工作会议，部署落实本届立法规划，提出坚持党对立法工作的全面领导，坚持立法为了人民、依靠人民，坚持从国情和实际出发做好立法工作，坚持人大在立法工作中的主导作用，坚持把立法同普法、法律监督结合起来，稳中求进推动立法工作高质量发展。会议还提出，要推动地方人大做好与全国人大常委会立法规划的衔接，鼓励地方结合实际创造性开展立法工作。

　　我国实行统一而分层次的立法体制。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其功能主要体现在三个方面：一是实施性，制定法律或行政法规的实施办法，使上位法规定更加具体细化、更具可操作性，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行；二是补充性，在法定权限内制定关于地方事务的条例、规定，为地方发展和地方治理提供法治保障；三是探索性，按照“不抵触”原则，对国家尚未立法的事项，通过地方立法先行先试、积累经验。改革开放40多年来特别是党的十八大以来，地方立法体制日臻完善，立法主体、立法权限逐步扩大，立法程序更加健全。目前，我国地方立法主体共354个，包括31个省（区、市）,289个设区的市，30个自治州以及4个不设区的地级市。有立法权的地方人大及其常委会在同级党委领导下，紧紧围绕党和国家工作大局，认真行使宪法法律赋予的立法职权，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，制定修改了一大批服务国家大局、顺应时代要求、反映人民意愿、体现地方特色的地方性法规。现行有效的地方性法规1万3千多件，在全面依法治国中发挥着重要作用。

　　适应新时代新任务新要求，如何进一步加强和改进地方立法工作、提高地方立法质量，结合各地实践，我讲几点认识和意见。

　　一、把握好地方立法工作正确政治方向

　　党的领导是社会主义法治最根本的保证。做好新时代地方立法工作，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把坚持党的全面领导贯彻落实到地方立法工作全过程各方面，从法律制度上保证党的理论和路线、方针、政策得到全面贯彻和有效执行。

　　坚持党对地方立法工作的全面领导，首先是坚持党中央集中统一领导。党的十八大以来，地方人大坚决贯彻落实党中央关于人大工作的部署要求和习近平总书记对本地区的重要指示批示精神，紧紧围绕地方党委贯彻党中央大政方针的决策部署谋划和推进立法工作，站在全局看一域，确保地方立法服从服务于党和国家工作大局，更好助力本地区经济社会发展和改革攻坚任务。内蒙古立足地方立法功能，审议通过有关地方性法规，推动党中央对自治区部署的重大任务落实见效；黑龙江制定预算审查监督条例，落实党中央关于加强地方人大对政府债务审查监督的要求；安徽贯彻国家粮食安全战略，制定粮食作物生长期保护规定。地方人大坚持党领导立法工作的制度机制，认真落实党的领导入法入规，落实社会主义核心价值观入法入规，把党言党语转换成法言法语。四川等地在审议通过的关于人大自身建设、乡村振兴等法规中，明确规定党领导相关工作的法律地位。地方人大严格执行请示报告制度，重大事项、重要情况及时向同级党委请示报告，确保重要立法活动在党的领导下进行。

　　实践证明，坚持党的领导是做好地方立法工作的根本保证。只有坚持好、贯彻好党的领导特别是党中央集中统一领导，才能确保立法工作方向正确，确保地方性法规符合中央精神、得到人民拥护。

　　二、把握好提高地方立法质量这个关键

　　法律属于上层建筑，是由经济基础决定并为经济基础服务的。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结提升，指导实践并为实践所检验。立法必须从国情和实际出发，坚持稳中求进，坚持守正创新，既不墨守成规、固步自封，也不急于求成、脱离实际，而是脚踏实地、扎实细致、精益求精地做好立法工作，始终把立法质量放在第一位，确保每一项立法都经得起历史和实践的检验。

　　40多年来，地方立法积累了许多宝贵经验，其中很重要的一条是坚持实事求是、求真务实，遵循和把握客观规律、立法规律。新时代赋予地方立法的任务很重，也提出新的更高要求。地方人大抓住提高立法质量这个关键，因需、应时、统筹、有序开展立法工作。湖北、甘肃、新疆等地专门制定关于提高地方立法质量的意见和办法。许多地方人大注重处理好法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，把实践证明是正确的、成熟的经验写入法规，对于需要探索创新的作出原则性规定，保持法规的连续性、稳定性、开放性。许多地方人大严把立法质量关，区分轻重缓急，坚持时、度、效相统一，坚持时间服从质量，成熟一个、出台一个，防止重复立法、盲目立法。江苏制定的社会信用条例，从立项到通过历时3年，经过三审，反复打磨，确保质量。立法效果必须放到实践中去检验。许多地方人大把立法与法规监督紧密结合起来，突出法规实施，通过立法后评估、执法检查等方式，评价法规实施情况，查找制度本身存在的不足，推动改进工作、完善法规。

　　立法是一门科学。要善于学习、勤于学习，注重借鉴历史和现实中的正反两方面经验教训，把握事物本质，客观、全面、历史、长远地思考和分析问题，把质量评估、风险评估贯穿立法全过程，不断提高科学立法、民主立法、依法立法水平，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

　　三、把握好地方立法的问题导向、实践导向、目标导向

　　赋予地方立法权，是由我国人口众多、地域辽阔、区域发展不平衡、各地情况差异大的基本国情决定的，有利于调动地方的积极性、主动性、创造性，在坚持全国一盘棋的前提下，为地方改革发展留有空间，提升地方治理能力和水平。地方立法一定要坚持因地制宜、因时制宜，把立法同本地实际具体地、历史地结合起来，着力解决实践中需要通过立法加以规范的问题。

　　这些年，地方人大加强重点领域、新兴领域立法，为推动地方经济社会发展、解决人民群众急难愁盼问题提供法治保障。一是依法推动高质量发展。山西制定创新驱动高质量发展条例、数字经济促进条例、煤炭清洁高效利用促进条例等法规，推动发展转型升级；辽宁制定科技创新条例，推动建立实质性产学研联盟制度，促进科技成果转化和产业化；吉林制定、修订涉农法规，为实施乡村振兴战略夯实法治基础。二是加强民生和社会领域立法。福建制定工会法实施办法，加强对新就业形态、灵活就业劳动者合法权益的保护；青海制定高原美丽城镇建设促进条例，加强对民族特色村寨等历史文化资源的保护；新疆出台流动人口服务管理条例，依法保障流动人口公平、平等享有各项权益。三是以严密的法律制度保护生态环境。山西、山东、甘肃等地制定修改一批地方性法规，促进黄河流域生态保护和高质量发展；陕西出台专项法规，保护秦岭区域、渭河流域、汉江丹江流域生态环境；西藏制定国家生态文明高地建设条例，用法治力量守护雪域高原美丽生态。四是确保重大改革于法有据。上海用好立法授权，制定浦东新区法规，依法支持浦东大胆闯、大胆试、自主改；广东立法推动横琴粤澳深度合作区建设创新发展，在粤港澳大湾区合作中发挥先行探索、示范带动作用；河北制定雄安新区条例，为新区规划建设提供法治保障。五是引领和推动新产业新业态新模式发展。贵州等地开展大数据立法，推动和规范大数据产业健康发展；上海出台保障无人驾驶汽车创新应用的法规。

　　地方人大不断丰富立法形式，增强立法实效。一些地方积极探索小切口立法。重庆修改实施农村土地承包法办法，篇幅从原来的8章54条缩减为“一文到底”36条。一些地方探索推进区域协同立法，更好适应区域治理和一体化发展需要。北京、天津、河北编制京津冀协同立法规划；上海、江苏、浙江、安徽围绕长三角一体化发展开展协同立法；重庆、四川加强协同立法，推动成渝双城经济圈建设；云南、贵州、四川以“共同决定＋条例”的方式，开展赤水河流域保护协同立法。

　　地方立法要牢牢把握实施性、补充性、探索性的功能定位，坚持不抵触、有特色、可操作的原则，防止照抄照转、大而全、小而全，努力提高立法的针对性、精准度、实效性，保证制定修改的法规立得住、行得通、真管用。

　　四、把握好地方立法践行全过程人民民主要求

　　人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人大必须坚持立法为了人民、依靠人民，问计于民、问需于民，凝聚各方面智慧和力量做好立法工作，加强人民当家作主制度保障，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法律制度中。

　　这些年，地方人大贯彻和践行全过程人民民主要求，在民主立法、开门立法方面采取了许多有效措施。一是丰富和拓展公众有序参与立法的途径。做好法规草案公开征求意见工作，建好用好基层立法联系点、代表家站等，灵活运用调研、座谈、论证、听证、评估等方式，把立法工作建立在坚实的民意基础上。目前，地方各级人大建立了 6500多个基层立法联系点，发挥立法听取意见“直通车”作用。天津培育立法联络员、信息员队伍，依托基层立法联系点构建多级征求意见网络；山东将立法听证会开到中小企业里、群众家门口。二是完善人大代表参与立法工作的制度机制。邀请人大代表特别是相关领域或具有相关专业背景的代表参加立法调研和审议，重要法规草案印送全体代表征求意见，认真研究吸纳代表提出的意见建议并及时沟通反馈。云南等地将人大代表议案、建议中的立法修法项目列入立法规划和计划；江苏实行省人大代表挂钩联系法规项目制度，让代表深度参与立法工作。三是加强立法全过程宣传解读，使立法过程成为普及法律知识、弘扬法治精神的过程。河南出台关于加强立法宣传工作的方案，采取访谈对话、线上互动、意见征集、开设媒体专栏等形式加强立法宣传。

　　党的二十大提出，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。地方人大要坚持人民主体地位，进一步健全民主立法的机制和平台，充分听取意见建议，及时回应社会关切，广泛凝聚立法共识，努力让每一部法规都满载民意、贴近民生、顺应民心，使立法过程成为满足人民需要、扩大人民参与、接受人民监督的生动民主实践。

　　五、把握好人大在地方立法工作中的主导作用

　　坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，是人民代表大会制度的题中应有之义，是我国立法体制的特点和优势所在。发挥人大在立法工作中的主导作用，是党中央的部署要求，是立法法的明确规定，有利于加强对立法工作的组织协调，更好调整各方面利益关系，防止因部门化倾向、争权诿责影响工作进度和立法质量。

　　地方人大积极探索发挥主导作用的制度机制和有效方式，积累了不少有益经验。一是把好立项关。围绕中心、服务大局、突出重点，在深入调研、反复论证的基础上，研究编制立法规划和计划，科学合理确定立法项目，增强立法工作的统筹性、针对性、前瞻性。二是把好起草关。抓好重要法规草案的牵头起草工作，对政府或其他方面负责起草的法规草案，做好提前介入、协调配合、督促推动等工作，及时 研究解决立法中的重大分歧和问题，推动按计划提请审议。许多地方建立健全“立法工作专班”机制，有效整合立法资源和力量。三是把好审议关。充分发扬民主，认真研究吸纳常委会组成人员、人大代表和各方面的意见建议，防止立法中的利益偏向，在集思广益、凝聚共识的基础上作出科学决策。广西完善重大利益调整论证、第三方评估机制，保障各方面充分表达意愿和诉求。

　　发挥人大在立法工作中的主导作用，不是“单打独斗”，不是唱“独角戏”，而是在党的领导下，担当起、行使好立法职权，在确定立法选题、组织法律法规起草、重大问题协调、审议把关等方面发挥主导作用，加强与有关方面的协同配合，形成立法工作合力，共同提高立法工作质量和效率。

　　六、把握好维护国家法治统一的宪法原则

　　中国特色社会主义法律体系是一个衔接配套、协调一致、和谐统一的整体。任何法律法规都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间也不能相抵触。立法法等法律明确了立法权限和程序，规定了合宪性审查、备案审查等制度，目的就是维护国家法治统一、尊严、权威。

　　地方人大坚持依宪立法、依法立法，依照立法法规定的权限和程序开展立法工作，认真做好备案审查和法规清理，自觉维护国家法治统一。北京实现备案范围全覆盖、信息化建设全覆盖、专项报告备案审查工作全覆盖；宁夏将报备主体的报备率、及时率、规范率和审查意见处理等纳入监督范围；湖北完善全链条审查工作机制和流程，强化制度执行的刚性；甘肃制定地方性法规动态清理办法，推动清理工作制度化、常态化、规范化。

　　宪法规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。我国实行单一制的国家结构形式，维护国家法治统一至关重要。这不仅是法治建设中的重大问题，更是一个严肃的政治问题。实践中，有的地方立法违背上位法规定，有的地方出现立法放水问题，为违法行为开了口子，造成了不好的影响。全国人大及其常委会要认真履行监督宪法法律实施的职责，提高合宪性审查、备案审查能力和质量；地方人大要在职责范围内做好监督法律实施、备案审查、法规清理等工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。

　　七、把握好地方立法能力建设的重要任务

　　立法的政治性、专业性、理论性、实践性都很强，需要高素质的专业队伍和高质量的服务保障作为支撑。要认真贯彻落实习近平总书记提出的“政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责”要求，加强地方立法工作队伍和人才队伍建设。

　　这些年，地方人大高度重视立法能力建设，突出抓好人才培养、智力支持、技术支撑等工作，不断提高立法服务保障水平。一是打造德才兼备的高素质地方立法工作队伍。完善人才培养、选拔、使用、交流等机制，努力让立法人才“进得来、用得上、留得住”。二是注重发挥“外脑”、“智库”作用。不少地方人大用好各类立法研究院、研究基地、专家库等，调动专家学者参与立法的积极性，为立法提供智力支持。海南成立由16位经济、法律专家组成的海南自由贸易港立法专家咨询委员会。三是提高立法工作信息化、规范化水平。浙江推进地方立法数字化改革，借助信息化智能化平台，对立法工作机制、方式、流程、手段、工具等进行系统性重塑；江西深入推进数字人大建设，将基层立法联系点打造成全过程人民民主的移动平台；湖南分类制定立法技术规范，为全省地方立法工作提供指导。

　　地方人大的同志反映，学习法律、熟悉法律、把握立法规律仍存在差距，立法工作队伍人手紧、人才缺，立法能力有待进一步提升。希望地方人大在同级党委领导下，把提升立法能力作为一项重要任务，研究采取有效措施，切实加以解决。全国人大将加强同地方人大的联系，总结交流立法经验，继续办好地方立法培训班，做好有关法律问题的询问答复工作。我们同题共答、同向发力，共同提高新时代立法工作的质量和水平。