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加快推进行政规范性文件法治化建设

　　党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，并对扎实推进依法行政，加快建设法治政府作出专门部署。行政规范性文件是行政机关实施法律法规的重要方式，也是行政机关进行行政执法的重要依据，其法治化水平直接决定着法治政府建设的质量和水平。加快法治政府建设必须从源头上加强行政规范性文件的法治化建设。

　　建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总抓手、总目标。这其中，无论是形成完备的法律规范体系，还是形成有效的法律实施体系，都离不开加强行政规范性文件的法治化建设。同时，加强对行政规范性文件的法律监督，也是形成严密的法律监督体系的重要内容。这就要求我们必须加快推进行政规范性文件法治化和高质量建设，为加快建设中国特色社会主义法治体系、全面推进中国式现代化建设提供有力的支撑。

　　第一，加强对行政规范性文件的类型化管理。我国的行政规范性文件面广量多、性质复杂、种类各异，存在着各式各样的规范性文件。而不同的规范性文件必然要遵循不同的管理规则，需要分类实施法治化建设。我们通常将规范性文件分为创制性文件、解释性文件、指导性文件这三种基本类型。随着近年来的发展，在这三种类型之外出现了一种独立的裁量性文件，即裁量基准。裁量基准在制定技术上不同于前面三类文件，其采取的是“情节细化”和“效果格化”的技术，即根据不同的情节来选择不同效果，实际上是一种利益衡量的方法。在这里，裁量基准既没有创制新的权利义务，也没有采取纯粹的法律解释方法，所以既不能归为立法性规则，也不能等同于解释性文件。同时，裁量基准对相对人具有间接的法律效力，也不是指导性文件。据此，裁量基准应当遵循不同于以上三类文件的管理规则。2022年7月，国务院办公厅专门印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，首次对这一问题进行专门系统规定，为深入推进裁量性文件的法治化建设提供了重要指引。尽管如此，国务院办公厅毕竟发布的是一个文件，仍然是以文件来管理文件。我国已经制定了《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，但是没有行政规范性文件的制定条例，因此建议出台《行政规范性文件制定程序条例》或《行政裁量基准制定程序条例》，进一步提升规范性文件法治化建设水平。

　　第二，加强对行政规范性文件的备案审查。2023年修订的立法法进一步完善了对行政法规、地方性法规、规章、司法解释备案审查的规定。相较而言，当前我国行政规范性文件备案审查的法律规定较为分散，程序也较为混乱，实践中存在着审查不统一、自相矛盾等现象。因此要进一步加强行政规范性文件备案审查的制度和能力建设。一方面，不断完善相关法律规定，明确规范性文件的法律地位，优化备案审查工作程序规定。尤其是要建立健全备案审查衔接联动机制，增强规范性文件备案审查的实效性。另一方面，不断创新规范性文件管理理念，积极探索规范性文件全周期管理、数字化与智能化管理，推进备案审查信息平台建设，借助大数据、人工智能技术，实现规范性文件备案审查规范化、数字化与智能化。

　　第三，加强对行政规范性文件的复议审查和司法审查。除了备案审查之外，在我国行政复议与行政诉讼中，均设置了规范性文件附带审查制度。与备案审查不同，附带审查中并未授权审查机关可以直接撤销违法的规范性文件，而是采用“不予以适用”并说明理由的柔性处理方式。尽管附带审查的启动需要依附于被诉行政行为，但也不排除法院主动对作为被诉行政行为依据的规范性文件作出全面审查。然而在实践中，这种附带审查仍存在诸多不足，譬如审查比例低、审查理由粗糙、审查结论矛盾、审查效力低等现象仍比较突出。加快推进规范性文件法治化和高质量建设，需要进一步优化附带审查技术与规则，构建一套包括内容、权限与程序的科学合理的审查标准体系。同时，要建立健全附带审查与备案审查的衔接机制，完善司法建议制度，充分发挥案例指导的制度化功能。此外，要积极探索规范性文件的人工智能辅助审查机制，尤其要有效融合当前的生成式人工智能技术，不断提高附带审查的准确性和有效性。（周佑勇系全国人民代表大会社会建设委员会专职委员，中国法学会行政法学研究会副会长）