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赋予设区的市地方立法权五周年：为地方改革和经济社会发展提供法治保障

　　导读：“新赋予273个设区的市、自治州地方立法权，全部设区的市、自治州共制定1800余件地方性法规。”这是立法法修改后赋予所有设区的市地方立法权五周年来，全国人大常委会法工委统计的数字。一连串数字，标志着设区的市地方立法工作已经取得重大进展。

　　2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。五年来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，全国人大常委会积极推进修改后的立法法实施，全国人大常委会法工委高度重视设区的市地方立法工作，通过地方立法工作座谈会、法律询问答复、立法培训班、立法统计分析等多种有力措施推进设区的市地方立法工作；各省、自治区人大常委会积极稳妥分批确定各设区的市行使地方立法权的时间，不断完善对设区的市地方性法规的审查批准工作规范，引导设区的市地方立法从“新手上路”逐步走向正轨；322个设区的市充实健全地方立法工作力量，探索完善立法工作机制程序，围绕地方党委中心工作，结合地方实际，以地方立法工作助力地方经济社会发展和改革攻坚任务，为地方改革和经济社会发展提供法治保障。

　　主体扩容：新赋予273个设区的市地方立法权

　　2015年立法法修改之前，除省级之外，地方立法权仅为省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市所享有。这些市被称为“49个较大的市”。还有一些市梦寐以求，甚至申请二十多年，希望成为“较大的市”，以获得地方立法权。

　　党的十八届三中全会决定提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市、自治州和4个不设区的地级市（广东东莞、中山，海南三沙，甘肃嘉峪关）地方立法权。

　　立法法修改后，国务院又先后批准设立了西藏林芝、山南、那曲，新疆吐鲁番、哈密和海南三沙6个设区的市。2019年2月，经国务院批准，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。截至2020年8月，我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个，包括289个设区的市、30个自治州和3个不设区的地级市。其中，除去49个原较大的市，2015年立法法修改后新赋予地方立法权的设区的市共有273个。

　　省级确权：省、自治区人大常委会积极稳妥完成确权工作

　　赋予所有设区的市地方立法权，既是机遇也是挑战。在2015年立法法修改过程中有意见提出，这会不会导致一些地方一哄而上地进行立法？如何用好立法权，制定出高质量、符合当地实际的地方性法规？地方立法如何守住维护法制统一的底线，确保“有权不任性”？对此，2015年修改后的立法法规定，各省、自治区的人大常委会根据所辖的设区的市的人口数量、地域面积和经济社会的发展情况，以及立法需求和立法能力，确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

　　2015年5月21日，安徽省人大常委会率先确定第一批6个设区的市可以开始制定地方性法规；2017年11月30日，西藏自治区第十届人大常委会第三十七次会议通过关于确定山南市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定。截至2020年2月，除西藏那曲市外，新赋予地方立法权的设区的市已全部经省级人大批准可以开始制定地方性法规。其中，16个省、自治区采取分批批准的方式，11个省、自治区采取一次性全部批准的方式。各省、自治区积极稳妥推进赋予设区的市立法权工作，地方立法取得实质性进展。

　　地方实践：321个设区的市、自治州已制定地方性法规

　　立法法修改后，截至2020年8月，除西藏那曲市外，其余全部321个设区的市、自治州已制定通过地方性法规。经统计，自2015年3月至2020年2月，各省、自治区人大常委会共批准设区的市、自治州制定地方性法规1800余件，其中新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规1300余件。设区的市地方立法热情高涨，立法数量逐年增长：

　　——2015年，大部分新赋予地方立法权的设区的市尚处于探索阶段，制定地方性法规4件，立法仍以原较大的市为主。2015年9月25日，《三亚市白鹭公园保护管理规定》经海南省人大常委会批准，成为立法法修改后新赋权的设区的市出台的第一个地方性法规。

　　——2016年至2017年，多个新赋权的设区的市拥有了本市第一件地方性法规。此后，以2016年制定数量为基数，新赋权的设区的市地方立法量年均增长幅度达13.4%。截至2020年2月，立法法修改以来新赋权的设区的市共制定地方性法规1300余件，市均约5件。

　　——2018年，在继续制定地方性法规的同时，多地大规模开展法规修改清理工作，共修改270余件，废止90余件，修改和废止法规的两个数据均创历年新高。

　　——2019年，所有设区的市共制定540件地方性法规，再创新高。同时，2019年原较大的市共制定地方性法规129件，为六年来最多，从侧面显示出原较大的市与新赋权立法主体的立法资源协调工作已基本完成。

　　坚持地方立法程序先行，设区的市立法条例制定工作基本完成

　　为进一步规范设区的市地方立法工作，多地坚持地方立法程序先行。一些设区的市、自治州在申报行使立法权初始，就已同步着手起草地方立法条例草案。

　　2015年立法法修改以来，省级人大和原49个有地方立法权的市人大根据立法法迅速着手修改地方立法条例，新赋权的设区的市积极启动各自立法条例的制定工作。仅2016年各省、自治区便批准新赋予地方立法权的设区的市和原较大的市制定、修改地方立法条例共140余件，近半数设区的市完成立法条例的制定工作。截至2020年2月，省级人大立法条例修改工作全部完成，各设区的市、自治州共制定、修改立法条例270余件。山西、内蒙古、湖北、贵州等18个省、自治区所有设区的市全部制定通过立法条例，各地地方立法工作更加“有章可循”，对于规范地方立法工作，提高立法质量起到了重要作用。

　　努力提高立法精细化精准化水平

　　地方立法的特点是针对性强，具体明确，便于操作和执行。面对全面深化改革的新实践、经济社会发展的新任务、民主法治建设的新进程和人民群众的新期待，2015年立法法修改以来，各地方按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地实际出发，努力提高立法精细化精准化水平，在增强地方特色上下功夫，进行了许多有益探索，取得了良好的实施效果。

　　具体而言，各地方用足用好立法法关于设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上行使立法权限的规定，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、非物质文化遗产保护以及文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。例如，在水环境保护领域制定《石嘴山市饮用水水源保护条例》等地方性法规140余件，在大气环境保护领域制定《阳泉市大气污染防治条例》《漯河市扬尘污染防治条例》等130余件，在历史文化保护领域制定《商丘古城保护条例》《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》等130余件，在市容环境卫生管理领域制定《绍兴市市容和环境卫生管理规定》等100余件。同时，在立法形式上，许多设区的市、自治州着重针对本地特有的问题开展立法，不贪大求全，有几条就规定几条，不重复照搬上位法，取得了良好实效。

　　贯彻习近平法治思想，做好新时代设区的市地方立法工作

　　立法法修改五周年是设区的市地方立法工作值得总结的一个小节点，更是地方立法工作继续扬帆远航的一个新起点。

　　2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，习近平总书记发表重要讲话，回顾我们党加强法治建设、全面依法治国的历程，总结党的十八大以来法治建设发生的历史性变革、取得的历史性成就，对当前和今后一个时期全面依法治国作出战略部署。具体到地方立法，2019年7月，习近平总书记在对地方人大及其常委会工作作出的重要指示中指出，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

　　栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上进一步指出，要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求，着眼于构建完备的法律规范体系，自觉担负起新时代对地方立法提出的新任务。要健全完善地方立法体制机制，形成立法工作整体合力，共同提高人大立法工作水平。

　　设区的市地方立法及时跟进国家立法，是人大工作形成整体合力、增强整体实效的内在要求。然而，地方立法特别是设区的市地方性法规在实效性上还存在较大的提升空间，在执法、司法、普法中存在干部群众认知度不高，掌握度不够，执行力不强的问题。对此，应当以中央全面依法治国工作会议召开为契机，深入学习领会习近平法治思想，在设区的市地方立法工作中坚决贯彻党中央的决策部署，扎实推进科学立法、民主立法、依法立法，以完善立法体制机制为重点，进一步找准设区的市地方性法规定位，在“不抵触、可操作、有特色”的基础上牢牢抓住“强实效”这个目标，着力增强设区的市地方立法实效性，切实提高地方立法质量和效率。（羡法氏）