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吉林省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于省十三届人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告2023年4月2日在吉林省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议上

　　省人大常委会法制工作委员会主任 于平

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　现将吉林省十三届人大以来暨2022年备案审查工作情况报告如下。

　　一、备案审查工作的依据和重要意义

　　省人大常委会对省政府规章及其他规范性文件、省监察委规范性文件、省法院规范性文件、省检察院规范性文件、 市州人大及其常委会决议决定、市州政府规章开展备案审查，是宪法法律赋予的重要职权，是履行法律监督职责的重要体现。宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。地方组织法第五十条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会听取和审议备案审查工作情况报告；撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作出明确具体规定。《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称省备案审查条例），结合我省实际，对规范和加强全省各级人大常委会备案审查工作作出进一步规定。

　　对规范性文件开展备案审查，是保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民组织合法权益，维护国家法治统一的重要制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就备案审查工作作出一系列决策部署，党的十八届三中全会和四中全会、十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件均提出了明确要求。党的二十大进一步强调“完善和加强备案审查制度”。

　　省人大常委会高度重视备案审查工作，将其作为重点任务部署推进。省十三届人大以来，每年常委会的工作要点和立法工作计划都对备案审查工作作出部署、提出要求。常委会党组出台的《关于加强新时代地方立法工作提高立法质量的意见》，就“深入推进备案审查工作”作出专章规定。高广滨副主任在省十四届人大一次会议上的工作报告中明确提出，要切实增强监督实效，充分运用听取审议专项工作报告、备案审查等监督方式，依法开展工作监督和法律监督。五年来，省政府、省监察委、省法院、省检察院、各市州人大常委会和政府，依照法定权限和程序，开展规范性文件制定和报备工作，主动接受省人大监督，为保障宪法法律实施，维护国家法治统一尊严权威，发挥了重要作用。

　　二、省十三届人大常委会备案审查工作情况

　　五年来，在常委会领导下，法制工作委员会与各专门委员会和常委会办公厅密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，围绕落实“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求，积极开展备案审查工作，经过持续努力和有力推动，备案审查工作取得明显成效。

　　（一）初步实现“有件必备”

　　备案是备案审查工作的前提。制定机关依法、及时将规范性文件报送备案，直接关系审查工作的有序开展，也是制定机关自觉接受监督的重要体现。五年来，常委会办公厅共接收制定机关报送备案的规范性文件184件。从年度看，2018年接收81件，2019年接收48件，2020年接收28件，2021年接收16件，2022年接收11件；从制定机关看，省政府规章13件、其他规范性文件129件，省法院规范性文件2件，市州人大及其常委会决议决定14件，市州政府规章26件。总的来看，制定机关能够依法将制定的规范性文件向省人大常委会报送备案，自觉接受人大监督。法制工作委员会对报送备案的材料逐一进行审查，对于备案不及时、材料不齐全和不规范等问题，及时指导纠正，确保规范性文件报备无遗漏、无延迟。

　　按照全国人大要求，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，也就是说，“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”。贯彻落实全国人大要求，从扩大备案主体、明确备案要求、加强备案指导等方面，加强和改进备案工作。审议修改省备案审查条例，在人大、政府规范性文件备案基础上，将“一委两院”规范性文件一并纳入备案审查范围，实现备案主体全覆盖。向各制定机关印发备案通知，明确备案期限、内容、格式等要求，为规范报备工作提供有力抓手。做好省级规范性文件备案工作同时，加大对市、县两级人大常委会备案工作的指导，提供统一的备案标准，推动全省备案工作规范化、常态化。经过多方努力，规范性文件备案工作初步实现“有件必备”。

　　（二）积极推进“有备必审、有错必纠”

　　审查是备案审查工作的核心。五年来，法制工作委员会依据有关法律法规的规定，通过依职权审查（主动审查）、依申请审查（被动审查）、专项审查等方式开展审查研究工作，对于发现的与上位法规定相抵触、不一致或者明显不适当、不合理的规范性文件，及时提出审查意见，督促推动有关制定机关修改或者废止，积极推进“有备必审、有错必纠”。

　　一是扎实开展依职权审查。依职权审查，是指人大各专门委员会和法制工作委员会依据法律法规赋予的备案审查职权，主动对报送备案的规范性文件进行的审查研究。法制工作委员会对接收备案的184件规范性文件逐件进行审查研究，并分送相关专门委员会审查。根据需要，与专门委员会召开专题会议，共同研究推进审查工作。对可能存在问题的规范性文件征求制定机关意见，必要时，通过座谈会、论证会等方式，听取相关领域专家学者和实务工作者的意见，切实践行全过程人民民主重大理念。审查中，重点就规范性文件是否存在与法律法规规定不一致，以及没有法律法规依据，减损公民、法人和其他组织权利或者增加义务等情形进行研究，提出审查意见。例如，有的市政府规章关于举办大型烟花燃放活动审批的规定，在没有上位法依据的情况下，增加了活动申请人的义务，关于违规燃放处罚的规定，较上位法规定减少了处罚的情形。对此，会同监察和司法委员会、市人大常委会及政府有关部门召开研究会议，提出书面审查意见，交市人大常委会处理。目前，该规章已经作出修改。

　　二是积极做好依申请审查。依申请审查，是指根据有关国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查要求或者审查建议，对规范性文件进行的审查。我们将处理审查要求和审查建议作为践行全过程人民民主的重要载体，认真开展审查研究，积极回应人民群众关心关切。五年来，共接收公民提出的审查建议4件，分别是《吉林省最低生活保障工作规程（暂行）》《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于调整前郭农垦国有耕地承包租赁价格的指导意见》《吉林省城市房屋拆迁管理条例》《吉林省高速公路管理办法》。前两件规范性文件是2020年公民提出的审查建议，经研究，这两件规范性文件的制定主体分别是省民政厅、前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府，不属于省人大常委会备案审查范围，依照有关规定分别移送省司法厅、前郭县人大常委会依法处理，并将移送情况告知审查建议人。2021年，省人大常委会 信访室转来信访材料，内容涉及公民提出就《吉林省城市房屋拆迁管理条例》有关规定进行解释，依据地方性法规解释的有关规定，及时提出书面研究意见，通过信访室向公民作出反馈。

　　三是有重点推进专项审查。专项审查，是指为贯彻党中央重大决策部署、推进重大改革和政策调整、配合法律法规重要修改、落实全国人大工作要求或者回应社会关注热点，有重点地对某类规范性文件开展的集中审查和清理。按照全国人大要求，会同省司法厅、市州人大常委会，先后就生态环保、野生动物保护、贯彻实施行政处罚法三个方面的规范性文件，开展专项审查。对于发现的问题认真研究，通过沟通协商，提出审查意见，督促制定机关及时纠正。在生态环保领域，推动修改、废止政府规章5件，修改、废止和停止执行规范性文件203件；在野生动物保护领域，推动修改政府规章1件，废止市、县两级政府及其部门规范性文件5件；在贯彻实施行政处罚法方面，推动修改、废止政府规章6件。实践表明，及时组织开展规范性文件专项审查工作，对于全面贯彻落实党中央决策部署、保障法律法规有效实施，促进法律规范体系和谐统一，具有重要意义。

　　（三）着力加强备案审查制度和能力建设

　　加强备案审查制度和能力建设，是党中央对备案审查工作的部署要求，也是提高备案审查工作质量的重要抓手。五年来，法制工作委员会会同有关专门委员会和常委会办公厅，不断加强备案审查制度和能力建设，有力促进和保障了备案审查工作规范有序开展。

　　一是积极推动备案审查工作规范化、制度化。落实党对备案审查工作领导的制度规定，在常委会党组出台的《关于加强新时代地方立法工作提高立法质量的意见》中，就深入推进备案审查工作进行再动员、再部署、再推动，高位统筹推进备案审查工作。强化备案审查工作的立法保障，及时修改省备案审查条例，以地方立法的形式，为规范和加强备案审查工作提供基础依据。完善备案审查工作的配套制度，编印《备案审查工作规范》，推进备案审查工作清单化、图表化、手册化；制定《备案审查衔接联动工作制度》，有效保障人大同党委、政府及人大内部之间的协作配合。拓展备案审查践行全过程人民民主的途径和方式，在《立法咨询专家工作制度》《基层立法联系点工作制度》等工作规范中，就备案审查工作开展专家咨询、征求立法联系点意见建议等作出规定，有效保证备案审查工作倾听民声、体现民意、汇聚民智。

　　二是努力提升全省备案审查工作能力。积极参加全国人大组织的备案审查交流培训，加强同省外开展备案审查工作交流，不断提高备案审查工作队伍业务能力，扎实拓展和深化备案审查工作。加强对市、县两级人大常委会备案审查工作指导，在每年的立法工作人员培训中，设置备案审查专题，邀请全国人大有关同志进行授课指导；通过召开座谈会、开展工作交流等方式，研讨推动工作提质增效的思路和举措。以信息化建设作为提升能力的重要抓手，会同常委会办公厅和省政数局，设计开发了集备案、审查功能于一体的备案审查信息系统，通过覆盖全省的备案审查信息化建设，统一工作程序，强化工作标准，推动备案审查工作深入开展。

　　三、2022年备案审查工作总体情况

　　2022年是省十三届人大常委会依法履职、开展工作的第五年。法制工作委员会在省人大常委会领导下，与有关方面协同配合，深化对备案审查工作功能、特点、规律的认识，推动备案审查工作持续取得新进展。

　　一是备案审查工作稳步推进。一年来，常委会办公厅共接收制定机关报送备案的规范性文件11件，其中省政府规章1件，省政府规范性文件5件，省法院规范性文件2件，市州人大常委会决议决定1件，市州政府规章2件。对于报备的规范性文件，依照《备案审查工作规范》，逐一登记备案，并就存在报备问题的2件规范性文件督促报备机关及时予以纠正，认真落实“有件必备”要求。综合运用相关方面会商研究、审查案例指导交流、征求立法咨询专家和基层立法联系点意见等多种方式，加大主动审查力度，提高审查研究质量，确保将“有备必审”落到实处。认真研究处理公民提出的审查建议，就公民提出关于《吉林省高速公路管理办法》的审查建议，认真进行研究，并听取文件制定部门省交通运输厅的意见，依据上位法有关规定，及时提出书面研究意见，并向审查建议人作出反馈。

　　二是备案审查制度更加完善。为贯彻落实中央和省委人大工作会议精神，2022年7月常委会党组讨论通过《关于加强新时代地方立法工作提高立法质量的意见》，从健全完善工作制度、加强备案审查协作配合、增强法律监督实效等方面，就深入推进备案审查工作作出专章规定，推动备案审查工作迈上新台阶。按照新修改的地方组织法规定和全国人大工作要求，及时修改省备案审查条例，将“一委两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围，细化合法性、适当性审查标准，增加专项审查规定，完善审查纠错程序，建立常委会听取和审议工作报告制度，全面推动备案审查工作制度化、常态化。条例通过后，向有关方面印发贯彻实施条例的通知，要求各主体从深入学习贯彻党的二十大精神，保障宪法法律实施，维护国家法治统一的高度，认识条例施行的重要意义，将贯彻实施条例纳入重要议事日程，健全完善配套制度、扩大备案范围、推进常委会听取和审议备案审查工作报告。条例实施以来，各市州人大常委会积极加强和改进备案审查工作，有效落实条例规定要求，已经实现市、县两级人大常委会备案审查工作报告制度全覆盖，切实开拓备案审查工作新局面。

　　三是备案审查能力有效提升。适应备案审查新形势新任务新要求，持续提升全省备案审查工作能力。省级层面，在常委会领导的关心和支持下，增加备案审查工作人员，队伍力量得到加强。继续加大对下级人大常委会备案审查工作的指导培训，到通化、白山、延边等地开展调研督导，推动下级人大常委会充实人员力量，总结工作经验，查找问题不足，增强工作质效；邀请全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰同志为全省备案审查工作人员作专题辅导，提升大家对备案审查重要性的认识和对规范性文件的审查研究能力。继续推进备案审查信息系统升级完善，加快向市、县两级人大常委会延伸对接，争取早日实现互联互通。按照全国人大要求，启动省级法规规章规范性文件数据库建设工作，提出建设需求、制定工作方案、研究整体思路，为顺利完成建设任务做好准备、打好基础。

　　四、下一步工作考虑

　　过去的五年，备案审查工作取得一定成效，也存在亟需研究和解决的问题。一是有关方面对新形势下备案审查工作的重要性认识不够，在工作部署、机构设置、人员配备等方面需进一步加强；二是备案审查工作存在薄弱环节，如规范性文件报备标准、审查标准、衔接联动等制度机制需进一步完善；三是备案审查监督的实效性不强，有备必审、有错必纠的目标要求需进一步落实。总的来看，备案审查工作与党中央的要求和人民群众的期待还有差距。下一步，适应全面依法治省、加快建设更高水平法治吉林的新形势新任务新要求，需着力加强和改进备案审查工作。

　　一是进一步深化对备案审查工作重要性的认识，推进条例贯彻实施。2023年是贯彻落实党的二十大精神开局之年。党的二十大报告明确提出，“完善和加强备案审查制度”，这是备案审查工作首次写入党的代表大会报告，意义非同寻常。要以学习贯彻党的二十大精神为契机，增强做好备案审查工作的责任感使命感，发展全过程人民民主，维护宪法法律权威和国家法治统一，发挥中国特色社会主义法律体系整体功效，为法治吉林建设作出积极贡献。落实条例关于“一委两院”规范性文件纳入备案范围的规定，加强同制定机关沟通联系，推进报备工作规范化、制度化、常态化。加强对市、县两级人大常委会备案审查工作指导，围绕条例贯彻实施开展调研督导，推动完善机构设置和人员配备。

　　二是进一步加强备案审查制度和能力建设，提高备案审查工作水平。根据全国人大关于完善和加强备案审查制度的决定，健全完善备案审查工作机制。推动市、县人大常委会完善听取和审议备案审查工作报告制度，提高报告质量。贯彻落实全国人大备案审查工作会议精神，召开全省人大备案审查工作会议，以会代训，提升工作能力。继续抓好备案审查信息系统升级完善，实现报备、审查、归档流程化、信息化。按照全国人大关于法规规章规范性文件数据库建设要求，会同常委会办公厅、省政数局等单位，加快推进我省数据库建设工作，为实现应备尽备以及学法用法执法司法守法提供支撑。

　　三是进一步聚焦备案审查工作质量，增强法律监督效果。贯彻新修改的立法法，进一步发挥专门委员会的专业审查优势，完善与专门委员会会商机制，深入推进审查研究工作。探索成立备案审查专家委员会，借助“外脑”专业力量，提高审查质量和效率。推动有关国家机关特别是法检“两院”，将其在工作中发现的可能存在问题的文件，及时向省人大常委会提出。拓宽人民群众参与备案审查工作的途径和方式，在人大网站上开通“审查建议在线提交”专区，提升备案审查社会影响力和公民参与便捷性，努力使备案审查工作成为坚持和发展全过程人民民主的生动实践。积极推进专项审查工作，从地方性法规配套规定切入，对配套规定的制定和实施情况开展专项审查，切实发挥备案审查保障法律法规实施的重要作用。

　　四是进一步做好备案审查工作成果转化利用，推动人大各项工作取得整体实效。备案审查工作同人大立法、监督、代表和其他工作紧密相连，要进一步把备案审查工作放到各级人大常委会工作全局中来认识和把握，深入开展调查研究，担当作为、守正创新，促进备案审查成果更多更好运用到立法、监督等工作之中。要加强备案审查宣传，通过新闻媒体等多种途径，讲好具有吉林特色的“备案审查故事”，增强社会各方面对备案审查工作的了解和支持，共同营造维护国家法治统一尊严权威的舆论氛围，推动备案审查工作在新征程上取得新成效，为建设社会主义现代化新吉林贡献力量。