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在黄河保护法实施座谈会上的讲话

　　    2月17日，全国人大常委会在北京召开黄河保护法实施座谈会，栗战书委员长出席并讲话。马增科 摄

　　同志们：

　　2022年10月30日，习近平总书记签署国家主席令，公布由十三届全国人大常委会第三十七次会议审议通过、自今年4月1日起施行的黄河保护法。今天，我们召开座谈会，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示精神，贯彻落实党中央重大决策部署，进一步统一认识，明确任务，推动黄河保护法的贯彻实施。

　　全面贯彻习近平生态文明思想，助力生态环境保护、打好污染防治攻坚战，是十三届全国人大及其常委会工作的鲜明特色。本届常委会举行的38次会议中28次有环保议题，涉及60个立法、监督项目，共制定修改相关法律19件次，基本形成“1+N+4”的生态环保领域法律体系（“1”是基础性、综合性的环境保护法；“N”是若干部涉及大气、水、固体废物、土壤、噪声、海洋、湿地、草原、森林、沙漠等生态环境要素的专门法律；“4”是针对特定区域、流域生态环境保护进行的创新性立法，包括长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法以及正在推进的青藏高原生态保护立法），针对特定区域、流域的4部法律中，就有一部是黄河保护法。

　　黄河保护法从立项到通过颁布，都是在习近平总书记的亲自指导、推动下进行的。总书记先后7次实地考察黄河，走遍上中下游，多次召开会议发表重要讲话、作出重要指示：一是强调保护黄河的重要战略意义。黄河是中华民族的母亲河，是中华民族和中华文明赖以生存发展的宝贵资源。“黄河宁，天下平。”保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，是治国理政的大事。黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。黄河流域生态保护和高质量发展，是重大国家战略。二是深刻剖析黄河的现状及成因。长江病了，黄河病更重，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。这些问题，表象在黄河，根子在流域。黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。上中游7省区是发展不充分的地区，传统产业转型升级任务相当艰巨艰难，由于主客观因素，内生动力不足，对外开放程度低。三是明确黄河保护和高质量发展的目标任务。要把大保护作为关键任务，明显改善流域生态面貌。要促进全流域高质量发展，构建高质量发展的动力系统，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，改善人民群众生活，让黄河造福人民。要推进黄河文化遗产的系统保护，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，延续历史文脉，坚定文化自信。四是提出黄河保护的思路、原则和举措。治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持“四水四定”原则（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产），因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。总书记这一系列重要指示要求，立意高远、内涵丰富，具有很强的思想性、指导性，为做好黄河保护立法工作、推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循和科学指引。

　　落实习近平总书记重要指示要求和党中央决策部署，常委会将制定黄河保护法列入2021年立法工作计划，并由水利部和国家发展改革委牵头、11个部门参与成立了起草工作小组。常委会充分发挥立法主导作用，提前介入，加强统筹协调，推动加快立法步伐。2021年4月和2022年8月，我在西安、兰州分别主持召开立法座谈会，与黄河流域9省区和国务院有关部门负责同志、人大代表、专家学者、基层干部群众一道，共同研究黄河保护立法工作。经过调研座谈，我们认识到：一是黄河保护立法与长江保护立法既有共同之处，也有不同之处。黄河水土流失严重，泥沙多，生态脆弱，水沙关系、水土关系极不协调；两条江河流域降水量悬殊，黄河水资源严重短缺，总量不到长江的7%，但开发利用率已高达80%，黄河少水和局部断流几率现实存在；黄河沿岸经济总量不如长江沿岸，但沿黄各省区产业倚能倚重问题却更加突出，也存在低质低效问题；黄河基本没有航运，而长江则是黄金水道。这些特点决定了在保护、治理上，黄河与长江各有特性，但总体上黄河任务更重，工作更加艰难。二是黄河保护立法，主基调是保护和治理。黄河生态环境保护、治理与高质量发展是辩证的、统一的，保护、治理是前提，是基础，只有保护好黄河、治理好黄河，才能为高质量发展提供最基本的保障，才谈得上高质量发展。水没有了，黄河流域哪来的高质量发展？生态严重破坏了，哪有高质量发展？人民生活连饮水都有巨大困难，还说什么幸福河？这就决定了，黄河保护立法，大量内容应该是保护、治理的规定。三是从法律内容上讲，保护和治理的内容比较好把握，就是根据黄河的现状和特点对症下药，作出法律规定。但高质量发展的法律规定需要格外注意把握相关内容和表述，不是简单规定高质量发展什么产业、怎么去推动创新、如何去吸引人才等等，而是围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持，这样，也就是支持了高质量发展。

　　现在的这部法律，尽管起草审议用时不算长，但是下的功夫不小，通篇贯彻了习近平生态文明思想，体现了习近平总书记的重要指示精神和党中央决策部署，反映了黄河流域的突出特点，形成了有效保护黄河的法律制度体系。各方面对这部法律的反响很好，对法律实施的期待也很高。我们要提高思想认识，深刻理解黄河保护法出台的重大意义和深远影响，全面准确把握法律的主要内容，认真开展宣传普及，推动法律有效实施。法律规定很全面，内容很丰富，每一章每一条都需要认真落实。这里，我就法律实施中的几个重点问题作一个强调。

　　第一，把生态保护与修复放在首位。习近平总书记每每谈及黄河，都会提到保护和治理，多次强调必须守住生态保护红线。黄河保护法第3章对生态保护与修复作了规定，根据河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域提出了不同的保护治理措施，更加突出“保护优先”的立法定位。在具体内容上，不仅吸收长江保护法中已被证明行之有效的制度规定，还重点针对地下水超采、水土流失、土地沙化等问题进行制度设计。在立法过程中，回应各方面关切，对这部分内容作了比较大的补充完善。要深刻认识黄河流域生态保护和修复的重要性、紧迫性，在法治轨道上做好保护治理母亲河这篇文章，满足沿黄群众对青山净水的美好愿望。黄河做到绿水、碧水很难，但要做到“净水”应该是可以的。我这里说的“净”，也不是干净、清净，而是没有污染的洁净。

　　第二，大力推进水资源节约集约利用。水安全是生存的基础性问题，是黄河流域最大的“灰犀牛”。随着经济发展水平的提高，特别是调水工程设施的加强，人们对节水问题的重视没有以前那样强了。如果不转变用水理念，水资源短缺的矛盾将更加凸显。黄河保护法对落实“四水四定”原则提出明确要求，规定了水资源强制性约束指标、水资源统一调度、取水许可限批、用水定额等务实管用的制度措施，建立了最严格的水资源保护利用制度。这些规定的落地实施，能够有效抑制不合理的用水需求，有力推动用水方式由粗放向节约集约转变。

　　第三，突出抓好水沙调控与防洪安全。黄河保护法紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，在第5章中作了全面规范，具有很强的针对性、可操作性和前瞻性。黄河堤防从源头到入海口的分布和坚固程度不平衡，素有“铜头铁尾豆腐腰”之说，“豆腐腰”主要指河南这一段，地上悬河最突出、历史上决口最多。对此，法律要求因地制宜采取河道清障、岸坡整治、堤防加固等治理措施，打造集防洪、生态保护等功能于一体的绿色生态廊道，构筑了沿黄人民生命财产安全的稳固防线。

　　第四，着力促进全流域高质量发展。有效保护黄河和实现高质量发展是互为条件和依托的，人民群众对这两个方面都有急切期盼。法律开创性地设专章对促进高质量发展作出规定，与新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展等国家战略有效协同，因地制宜推动农业、工业、能源、交通、科技等结构优化升级，以法律推动发展方式绿色转型。高质量发展的内容不仅出现在专章中，其他各个章节中都有涉及，充分体现了坚持生态优先、绿色发展，着力改善人民群众生活，让黄河成为造福人民的幸福河的指导思想和主要原则。

　　第五，保护传承弘扬黄河文化。黄河文化孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化，承载了中华民族独特的精神内涵和时代价值，黄河流域也是红色文化纪念设施众多的地区，我们党、军队和人民在这一流域创造了许多优秀甚至是独特的精神文化。这部法律的一大亮点就是首次以专章的形式对文化包括红色文化的保护传承弘扬作出规定，创设黄河文化保护制度体系，涵盖黄河文化体系建设、黄河文化和治河历史研究、非物质文化遗产保护、黄河国家文化公园建设等内容，将文化与流域法治建设紧密联系在一起，对增强文化自信、推进文化创新具有重要意义。

　　第六，强化全流域系统治理、整体治理、协同治理。流域治理是系统工程、复杂工程、长期工程，涉及多级政府、多个部门，必须加强统筹、协调配合。黄河保护法在第4至6条中规定了重大事项国家统筹、重点事项主管部门管理、相关事项省际协调合作、具体事项地方政府落实的流域管理新机制，以全国“一盘棋”解决“九龙治水”难题。该法成为规定各方责任最多的法律之一。法律中协调机制涉及国务院部委13个、流域管理机构2个，规定政府责任和监督的条款84条，占条文总数的近七成。在国家层面，国务院职责7处、部委62处、统筹协调机制4处；地方层面，规定县级以上政府职责82处，包括省级政府27处。把这些法律责任实实在在地落到实处，法律就能真正发挥作用、树立权威，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力法治支撑。

　　在法律的具体实施过程中，要强化责任落实：一是各级政府及有关部门要严格对照法律条文，认真梳理和履行各自的法定职责，特别是加大执法力度，确定一批典型案件，重拳出击，形成震慑。司法机关要依法对各类违法犯罪行为提起公诉和审判，让严格的法律责任落地见效。二是做好法律衔接和配套法规的完善。黄河保护法全面有效实施，需要水法、防洪法、渔业法、行政处罚法、刑法等相关法律的协同配合，还需要行政法规、地方性法规、规章等规范性文件加以细化、具体化。有关方面要早做准备，加强调研、论证、评估等工作，推动法律体系更加衔接协调、系统完备。三是把法律宣传普及作为一项重要工作抓紧抓好。各级领导干部尤其是沿黄地区主要负责同志和有关负责同志要带头学习法律，提高依法开展工作的意识和能力。组织有关部门、专家学者开展解读阐释，发挥人大代表的带头示范作用，结合“世界水日”、“中国水周”等活动组织开展集中宣介，推动全社会形成尊法学法守法用法的浓厚氛围。