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重庆市人大常委会调研组关于万达开川渝统筹发展示范区建设和川渝高竹新区发展建设情况的调研报告

　　市人大常委会：

　　为进一步推进川渝地区合作共建平台的建设，四川省人大常委会和重庆市人大常委会将协同听取和审议省市政府关于万达开川渝统筹发展示范区建设和川渝高竹新区发展建设情况的报告纳入两省市人大常委会2022年度工作要点和监督工作计划。为协助常委会做好听取和审议报告的工作，前期川渝两地人大常委会就协同调研重点、方式、步骤等内容进行了充分的沟通，并形成协同调研方案分别报经两省市人大常委会领导同意。后受疫情影响，协同调研最终采取两省市分别开展实地调研和书面调研，调研成果相互沟通相结合的方式进行。9月上旬，在市人大常委会周旬副主任带领下，市人大常委会组织部分常委会委员、全国人大代表、市人大代表组成调研组听取了市发展改革委等部门、平台有关情况的汇报，实地调研了川渝高竹新区发展基本情况，了解高竹新区规划建设、产业布局、改革创新等情况，并委托万州区、开州区人大常委会开展万达开川渝统筹发展示范区建设情况专题调研，了解了示范区建设的主要成效、存在问题及意见建议。经与四川省人大常委会调研组书面沟通研究，共同形成调研报告。现将调研情况报告如下。

　　一、总体情况

　　按照习近平总书记2020年1月在中央财经委员会第六次会议上作出的关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署，为贯彻落实好《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的相关要求，川渝两省市党委、政府将毗邻地区融合发展作为双城经济圈建设“先手棋”，推动川渝毗邻地区合作共建一批各具优势和特色的区域发展功能平台，探索经济区与行政区适度分离，促进要素自由流动，提高资源配置效率，率先在规划统筹、政策协调、协同创新、共建共享等方面取得实质性突破，为成渝地区双城经济圈高质量发展提供重要支撑。目前，共布局各具特色的川渝合作共建功能平台10个，担当了“双城引领”“双圈互动”“两翼协同”的重要任务，为推动成渝双城经济圈“双核引领、双圈互动、两翼协同”的新发展格局提供了坚实保障。

　　作为习近平总书记重要讲话中明确提出的万达开川渝统筹发展示范区和两省市唯一一个跨省域新区的川渝高竹新区两个平台，总体来看，起步扎实、开局良好，基本实现《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》提出“到2022年，平台建设取得重大进展，功能定位初步形成，政策体系基本建立，合作机制不断创新完善，支撑作用明显发挥”的目标。2021年万达开三地GDP总量实现4039.91亿元，同比增长8.6%，超过川渝两省市平均增速，占川渝东北地区GDP的比重达到30.8%。高竹新区在运行管理、“两区”改革等方面做了大量富有成效的工作，在跨省市共同设立开发公司、联合设立税费征管服务中心、供电服务中心等多个领域取得了具有首创意义的积极进展，2021年实现产值百亿元（2019年、2020年园区产值分别为48亿元、68亿元）。

　　（一）川渝两地高度重视。习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上提出推动成渝地区双城经济圈建设，明确“打造万达开统筹发展示范区”后，川渝两地高度重视万达开川渝统筹发展示范区和川渝高竹新区的建设。市政府出台《关于推动毗邻四川的区县加快融合发展的指导意见》，并联合四川省政府制定出台《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》。两省市党委、政府主要领导多次到万达开川渝统筹发展示范区和川渝高竹新区实地调研督促指导，明确工作部署，提出建设具体工作要求。两省市政府及发展改革部门加强对两平台建设重大事项、重大问题的协调解决，积极争取万达开一体化交通基础设施项目纳入《国家综合立体交通网规划纲要》等国家级规划，出台了《关于支持川渝高竹新区改革创新发展若干政策措施的通知》（川办发〔2021〕88号），一体编制高竹新区概念性规划、国土空间规划、控制性详细规划和产业、交通、城市设计等专项规划，联合印发《重庆都市圈发展规划》，对高竹新区产业发展、城市建设、文化旅游、体制机制、开发模式等方面做出安排。

　　（二）协同机制有效运转。万达开统筹发展示范区常态运行“党政联席会议、分管领导协调会议、联合办公室+专项工作组”机制，成立万达开联合办公室并在万州区挂牌集中办公，两省市有关部门积极配合，加强对示范区建设方案的研究指导。川渝高竹新区成立由渝北区和广安市党委主要负责同志任双组长的开发建设领导小组，双方各派一名厅级领导担任党工委书记、管委会主任，共同出资组建高竹开发集团公司，形成“领导小组+管委会+国有公司”的三级运行管理模式，构建“统筹协同、区域联动”的跨省域一盘棋经济管理格局。

　　（三）重大项目推进有力。万达开三地统筹实施示范区建设确定2021年重点任务43项、2022年重点工作21项，协同建设万达开新兴产业合作示范区、万达开川渝东出智慧物流港等六大功能载体，合力实施万州新田港二期、川陕苏区红军文化公园等川渝共建项目。高竹新区制定重大项目“挂图作战”实施方案和13个重点项目“横道图”，包装专项债券和PPP项目，争取各类资金，启动川渝科创基地等重大项目建设，拉开大项目建设推动新区大发展的良好局面。

　　（四）改革创新成效明显。万达开三地立足“不破行政隶属、打破行政边界”，大胆探索经济区与行政区适度分离改革，签订《万达开国土空间规划协同合作框架协议》，分别设置渝东新区、东部经济开发区、重庆开州高新技术产业开发区，积极探索“一区多园”模式，推动万州经开区联动达州高新区、开州浦里新区发展，联合出台《关于建立健全万达开川渝统筹发展示范区跨区域合作项目财税利益分享机制的指导意见》，明确总部经济等7类财税指导意见。川渝高竹新区坚持把“经济活动一体开展，社会事务分区管理”作为探索经济区与行政区适度分离改革的核心要义，按照“存量收益各自分享，增量收益五五分成”原则，形成高竹新区存量锁定及过渡期运行管理方案，正在加紧编制《川渝高竹新区经济区与行政区适度分离改革实施方案》，在全国率先挂牌成立首家跨省域税费征管服务平台，在跨区域规划编制、企业注册、金融资本流动等关键领域取得实质性进展。

　　二、存在的主要问题

　　虽然川渝两地在推动万达开川渝统筹发展示范区和川渝高竹新区建设中取得了一定成绩，但由于川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进的时间不长，一些工作尚处于起步阶段，面临着一些困难，还存在一些需要进一步协同研究解决的问题。

　　（一）跨区域治理体制机制仍需进一步优化。从目前两区建设推进的情况看，尽管前期做了大量工作，但由于合作体制机制还不尽完善，导致两地合作不畅，合作共建很多工作还依靠相互协商推动。一是平台顶层设计尚未健全。万达开川渝统筹发展示范区建设方案还在报批，印发实施尚未确定，导致示范区在项目管理、空间规划、财税支持等方面缺乏顶层指导。川渝高竹新区发展规划尚处于修改完善阶段，国土空间规划因自然资源部尚未出台全国“十四五”国土空间规划而处于等待报审阶段，新区国土空间短时间内无法批复。二是川渝两地审批管理权限下放不一致。如高速公路审批权限下放层级不同，四川省内的审批权限在省一级，重庆市将市内高速公路审批权限下放至区县级，导致不能同步开展项目可行性研究等前期工作，影响项目进展。用地审批权限不同，四川省获得国务院授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权，重庆市获得包含永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项权限（委托），导致土地利用不同步。川渝高竹新区虽然获得广安市和邻水县分别授予的经济管理权限134项、159项，但目前新区行政主体资格和两省市政府行政审批权限下放均还未明确。三是川渝两地政策供给标准不一致。川渝两省市在用地、税收、资金补助、上下游配套、人才引进等方面，同类政策差异较大，尤其在数据互联互通、打破政策壁垒等方面亟待创新突破。比如，四川和重庆的资源税税率有明显差异，四川原煤资源税为2.5%、砂石资源税为4.5%，重庆原煤资源税为3%、砂石资源税为5%，但对开采尾矿免征资源税。两地信息系统不统一导致通办事项无法实现网上通办，天府通、渝快办数据互通不畅，业务办理除了部分行业专网可以网上通办外，其他事项只能以线下代收代办的形式办理。

　　（二）资源要素保障仍需进一步加强。一是财政对示范区建设支持力度不够。两省市财政对示范区建设无专项支持，万达开在重大项目、专项改革、公共服务、产业协同等方面无明显优于其他区域的财政支持，并且万达开三地政府性债务压力较大、融资能力较弱，仅依靠地方财力难以支撑交通基础设施等示范区建设项目高效推进。二是高竹新区土地利用难度大。高竹新区在建拟建的各类基础设施、产业项目用地需求大，按照两省市批复的总体方案目标测算，到2035年高竹新区城镇开发边界需30平方公里（其中重庆板块13平方公里）。但由于全国“三区三线”划定规则，高竹新区国土空间规划短时间内无法批复，导致开发边界、规模指标、现状基数无法确定。目前重庆市级层面仅支持新区城镇开发边界4.95平方公里，其中新增建设用地规模指标2.96平方公里，远远不能满足新区未来发展需求。加之新区地处跨省交界处，限制性开发条件高度集中，85%以上的土地涉及永久基本农田、四山管制等限制性因素而无法有效利用，严重制约项目落地建设。三是政策落地保障难度大。两省市出台了支持高竹新区改革创新发展28条政策措施，但各部门在保障政策措施落地落实上存在障碍，特别是在涉及行政执法、拆迁安置等事项上操作的难度仍旧较大，政府债券额度分担和PPP项目推进较难，重点项目融资难以实现两省市均衡统筹。

　　（三）产业协作共兴仍需进一步探索。一是万达开川渝统筹发展示范区产业协同发展合力不强。万达开地域相邻、人文相近，三地发展路径相似，同质化竞争客观存在；同时，三地产业多以传统制造业为主，企业智能化水平不高、创新能力不强、产品附加值低，缺乏区域带动力强的龙头企业。万州区100亿级以上企业现仅有1个；达州2021年第二产业占经济总量35.5%，低于四川全省37%的平均水平。二是川渝高竹新区产业升级难度大。高竹新区确立了以新能源智能网联汽车及核心零配件为主攻的产业目标，但高竹新区现有企业规模不大、实力不强、研发能力较弱，加之镇级基础起步的公用配套现状短时间无法改变，园区骨干道路、水电气管网等基础设施建设较为滞后，缺乏核心竞争力和吸引力，制约了大项目、大企业落地。

　　（四）基础设施建设仍需进一步加强。一是万达开交通基础设施薄弱。万达开三地交通基础设施区域内部衔接不畅，快速通道密度不够，立体交通网络尚未形成。对外缺乏南北向铁路，开州尚无建成铁路，对内沿江铁路、货运专线铁路等支撑能力不足，示范区互通货运铁路仅有一条达万铁路，运输效率低，无法形成有效的通道能力，离打造全国综合交通物流枢纽的定位还有较大差距。二是高竹新区缺少骨干交通。高竹新区虽然与重庆主城空间距离较近，但通达时间较长，存在“近而不快”的现状。目前南北大道三期渝北段用地指标未获批，川渝路推进难度较大，同时缺乏大运量的轨道交通和骨干路网支撑，对高竹新区融入重庆中心城区、建设新型卫星城影响较大。

　　三、有关意见建议

　　要深入贯彻习近平总书记对四川、重庆系列重要指示批示精神，全面落实党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的战略部署，紧扣服务国家重大决策部署落地见效，紧扣《成渝地区双城经济圈建设纲要》贯彻实施，将川渝毗邻地区融合发展作为推动双城经济圈建设的“先手棋”，增强政策协同、深化分工合作、凝聚强大合力，务实推动万达开川渝统筹发展示范区、川渝高竹新区建设多见成效、多作示范，着力推进成渝地区双城经济圈高质量发展。

　　（一）提高思想认识，聚焦服务发展大局。探索经济区与行政区适度分离，推动川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台，是深化川渝合作推动成渝地区双城经济圈建设的创新举措，有利于建立更加有效的区域协调发展新机制、打造高质量发展重要增长极。市政府有关部门要进一步统一思想、提高站位，牢固树立“一盘棋”思想，坚持目标导向、问题导向相统一，持续紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，抓好重点工作，下好平台建设先手棋，找准平台建设突破口，充分发挥平台的示范引领作用，推进发展规划一体编制、公共政策协同对接，建立合作共建、互利共赢的区域合作模式，积极推动合作平台融入我国新发展格局，为成渝地区双城经济圈“两中心两地”建设提供重要支撑。

　　（二）深化统筹协调，提升合作共建质效。由于毗邻合作平台政策协同难度大、涉及部门较多、运转流程复杂，市政府要协同四川省政府进一步完善政府统筹协调支持的体制机制，加强督促指导，定期召开党政联席会议，协调解决重大问题；发展改革部门要发挥好牵头推进作用，通力协作、密切配合，督促指导平台定期召开有关部门单位联席会议，加强沟通协调的力度，协同推进平台建设；有关部门要进一步研究制定有针对性的政策措施，助推规划编制、项目布局、机制创新、要素保障等工作真正落实落地，形成齐抓共管的工作格局。示范区和高竹新区所在区县作为平台规划建设管理责任主体，要进一步完善建立高效顺畅的工作推进机制，推动万达开联合办公室升级为常设机构，确保平台建设顺利推进。要争取中央和国家有关部委对高竹新区、万达开地区探索经济区与行政区改革经验进行指导，努力为全国跨省域毗邻地区一体化发展探索可复制可推广经验。

　　（三）加强制度创新，推动重点领域瓶颈突破。一体化制度创新是川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台的核心内涵，市政府及平台管委会要加强政策研究，在创新上求突破。万达开统筹示范区要积极探索建立一体化财税投入、分享机制和共建共享的公共资源配置机制，联动开展经济活动，探索以“一区多园”思路划定万达开合作共建区域，支持万达开打造西部地区承接产业转移高地，将万州、开州纳入重庆沿江承接产业转移示范区。要进一步畅通川渝通办流程，消除天府通、渝快办数据壁垒，推动公共服务信息互联、标准互认、资源共享。高竹新区要牢牢把握改革创新主线，加快探索经济区与行政区适度分离的新路径，协同四川省有关方面持续赋能合作平台。渝北区、广安市要更大力度支持新区探索“小管委会+大公司”市场化运行管理模式，实现真正精简高效，有效服务于新区提升发展能级。同时，两省市政府及有关部门要加强与平台管委会的相互协同，强化改革系统集成，以更强合力破除行政壁垒，加快推动生态保护、产业发展有机融合，嵌入创新功能、集聚创新资源、发展创新型经济，把生态优势转化为发展优势，充分激发区域创新创造活力。

　　（四）聚合资源要素，强化对平台一体化建设的支撑和保障。市政府及有关部门要查找短板弱项，完善配套制度，聚合各类资源、要素，推动形成万达开川渝统筹发展示范区和川渝高竹新区政策保障合力。要对标两平台建设重点任务，进一步细化分解，加大财政投入力度和转移支付力度，强化专项资金支持，保障在基础设施、环境保护、产业创新等方面率先发展。积极争取中央专项转移支付和地方政府债券的财政支持。要加强用地保障，在大力争取用地指标的基础上，提高土地资源配置效能，探索在两省市层面统筹保障高竹新区建设用地需求，给予足够发展空间打造两区分离改革试验田和区域合作样板。涉及重大基础设施项目的，要认真研究和对接川渝相关政策，按照土地节约集约利用原则，建立建设用地指标周转机制。要突出项目支撑，会同四川省加大对纳入国家层面相关规划的重大项目建设的跟踪力度，力求能开工的尽早开工、正在建设的加快进展，督促市级层面涉及万达开、高竹新区的重大项目加快建设。要降低要素成本，会同四川省加大对两平台要素保障政策指导，降低区域内市场主体水电气油网等要素使用成本，切实增强两平台发展改革能力。

　　（五）依法履职尽责，运用法治方式保障平台高质量发展。法治建设是平台一体化高质量发展的重要保障。要坚持以法治原则、法治思维引领护航高质量发展，对遇到的堵点、难点问题加强研究，向川渝两省市人大常委会和政府提出对策建议。省市政府要主动依法履职，奋力担当作为，加大协同开展深入研究的力度，提出出台与平台功能定位相匹配的地方性法规和政府规章的意见建议，加快对赋予高竹新区行政主体资格和下放行政权力的前期调研论证工作进度，为两省市人大常委会协同立法打好基础。

　　特此报告。